2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的现代乡村社会治理体系，明确指出法治是乡村治理的保障。2020年3月，中央全面依法治国委员会印发了《关于加强法治乡村建设的意见》，把坚持以人民为中心作为法治乡村建设的基本原则之一，强调坚持人民群众在法治乡村建设中的主体地位。农民法律素质的高低直接影响法治乡村建设的进程和成效。

　　改革开放以后，特别是党的十八大以来，随着党和国家普法教育的不断深入和全面依法治国的强力推进，我国农民的法律素质有了很大的提升，但与法治社会、法治乡村建设要求还有一定的距离，受宗族主义、帮派主义等落后观念的影响，广大农村干部群众在知法、守法、用法、护法上仍存在一定缺陷，如法律知识欠缺、法治意识淡薄、对法律的认同感和信任感不够，运用法律的实践能力不足。农村地区在一定程度上存在着权比法大、信权不信法、信人不信法的传统观念，当合法权益受到侵害时，大部分农民无法按法定程序来维护自身权利，对运用法律手段维护自身权益缺乏信心，或是忍气吞声，或是托人情找关系，或是通过上访、静坐等方式寻找所谓的“清官”，甚至不惜“以暴制暴”来解决问题。这些现象严重制约了法治乡村建设进程，削弱了全面依法治国的治理效果。因此，提高农民法律素质是法治乡村建设的应有之义和迫切需求。提升农民法律素质，至少要注重以下几个方面：

　　一、坚持党的集中统一领导

　　党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，坚持党的领导与全面依法治国、人民当家作主具有内在的统一性，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，在法治乡村建设过程中，党的领导不仅是政治保障、组织保障，也是方向保障。党的力量来自于党的组织体系，在基层社会中，坚持和加强党的领导就是要坚持农村基层党组织领导地位，加强农村基层党组织建设，充分发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。应该看到，随着改革开放后的基层生产方式和生活方式的变革，基层党组织思想上组织上都出现了涣散现象，一些地方的党小组形同虚设，基层党员的政治信仰模糊、理想信念薄弱，难以有效回应群众诉求的变化，严重削弱了党在乡村治理和法治乡村建设中的引领作用。同时，基层党组织管理的人口规模和权责范围不断扩大，群众的法律诉求也由家庭矛盾、宗族矛盾等简单道德冲突转化为包含土地征收流转、拆迁补偿等经济纠纷的复杂矛盾，党支部人员和精力都十分有限，在面对群众多元化、复杂化的诉求时往往力不从心，导致社会资源配置效率低下，很多矛盾都是“一葫芦醋”，影响基层党组织在群众心中的威信。因此，在法治乡村建设中，要重视基层党组织建设，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。在这方面，河南省新密市城关镇“将党小组建在村民组上”就是一个可贵的探索。从2016年开始，新密市城关镇党委在全镇10个行政村115个村民组全部设置党小组，将服务触角向一线延伸，对农村党员实行“小班化”管理，逐步形成了“镇党委—村支部—党小组”的党建管理新体系，探索以党的组织建设、思想建设引领乡村治理现代化和法治乡村建设，取得了明显的成效。

　　二、加大农村普法宣传教育力度

　　在广大乡村特别是偏僻边远山区，由于地理环境、交通通讯、经济条件、文化传统、风俗习惯等因素的制约，现代法律知识的传播和普及程度往往落后于经济社会发展，村民缺乏对现代法律体系的认知和使用，除了到政府机关办事，解决矛盾纠纷问题往往依靠宗族血缘关系或传统习惯等形成的“习惯法”，导致这些地区成为违法犯罪活动的重灾区。电视剧《破冰行动》中描述的就是这种情景。在当地，村民认为制作和贩卖毒品能够获得可观的收入，是合理的致富之路，在公安人员前往调查时，村民们帮忙互相隐瞒。部分村民甚至以维护宗族成员为由组织暴力抗法活动，导致当地政府多次禁毒行动失败。针对农村地区法治意识薄弱、人情关系网纷杂、局部宗族势力存在、小微权力形式监督不力等问题，加强农村法治宣传教育和普法力度，至少要做好以下工作：其一，基层领导干部应该做知法、懂法、守法的楷模，提高法律意识和运用法律的能力，并高度重视普法宣传教育，改变农村领导干部只重视农村硬件建设而忽视软实力的提升和普法宣传教育的思维习惯。以河南省新密市城关镇为例，该镇党委“将党小组建在村民组上”，借助选拔党小组长的有利契机，逐步建立起一支知法、懂法、守法的党小组长队伍，解决了过去党小组长法律素质不高、无法胜任提高农民法律素养等工作的问题。其二，要建立农村普法教育长效机制，改变农村普法教育方法简单、形式单一、走过场的弊端，拓展普法宣传渠道，采取如组织群众利用业余时间观看《今日说法》等电视普法栏目、定期举办法律知识大讲堂、开展普法宣传日活动等为农民群众喜闻乐见、寓教于乐、覆盖面较广的方式开展普法教育工作，引导群众在生活情景下认识和运用法律，树立正确的法律概念，增强农村法制宣传教育的实际效果。其三，应把法制宣传教育纳入政府对农村公共服务的重要内容，开展法制宣传资料、法制文艺和法律服务进乡村活动。新密市城关镇通过对每名党小组成员设岗定责，鼓励他们发挥工作热情和个人优势，担任法制宣传员、法律监督员等岗位，并在每月的党小组会议上对增强群众法治意识，对群众进行普法教育等工作情况进行汇报，并在组内进行评比给予奖励，有效增加了当地基层的法制宣传服务供给。其四，动员城市法律工作者对农村人民调解员、司法助理员、基层法律服务工作者和法制宣传教育志愿者进行传、帮、带，开展经常性的“法律下乡”活动，变“法律下乡”为“法律驻乡”。同时，依托5G网络、大数据、云计算等新兴技术，为落后地区链接城市优势法律服务资源，建立农村远程法庭，使农民获取法律服务资源的路径更加便捷和多样。

　　三、培育农民法律意识、法治思维和法律信仰

　　兴趣和需求是培育农民法律意识和法治思维的重要抓手，从提升农民的法治兴趣为切入点，以农民群众最迫切的利益诉求为普法的导向，让农民亲自参与到以法律途径解决现实问题的全过程中。提高农民运用法律武器维护自身合法权益的积极性，探索多角度、多载体的基层法律服务形式，使法律维护正义和惩治罪恶的功能成为广大农民的共识，培养农民运用现代法律体系和途径维护自身合法权益的思维习惯和法治思维方式，增强法律在农村群众中的威信，确立对法律的信仰。信仰作为人最基本、最深刻的精神活动，体现着人对价值理想及其实现路径的预制和认同。其建立过程不仅包含相关知识的积累和认识的加深，更包括对其内在价值的认同。因此，建立法律信仰，提高法律素质不仅包括法律知识的学习，更重要的是领悟法律精神，培养法律意识。在当前，树立法律信仰，培养法律意识不仅意味着要引导广大农村群众守法、用法律维护自身权益，更意味着要让群众从心底认同现代法律所代表的价值观念，将法律作为心目中的最高权威，树立法律信仰。

　　四、提升农民运用法律的能力

　　法律素质的提升不仅要从观念上为广大农民树立正确的法律观念和法律信仰，更要重视对农民法律实践能力的培养，拓展农村法律服务场景。为此，必须做好以下工作：首先，加强对村“两委”班子成员、村务监督委员会委员法治培训，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。如新密市城关镇就尝试以党小组为单位，将法制培训纳入日常学习活动中，并将其作为一项评比标准纳入到党员积分管理和星级评定的动态评价体系中去，极大地激发了党员群体参与法制培训，提升自身法律素养的热情。第二，为农民运用法律提供场所，引导农村干部群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法。过去，农村地区人口规模较小，且居民多为具有宗族关系的同姓或同宗，可以依赖村规民约或风俗习惯这类“道德法”来处理化解大部分矛盾;但伴随着时代的改变，人口流动性的增加，这种依靠“道德法”来治理乡村的局限性日益显现，在处理人口流动、土地征收流转、拆迁补偿等一系列新问题时往往力不从心，而农民既缺乏法律服务等公共服务资源，又缺乏运用法律维护自身权益的场所，面对利益受损往往只能选择上访、静坐等非理性途径。在这方面，河南省新密市城关镇探索把群众说事室、代表议事室与党员活动室进行功能整合，为农民学习运用法律处理解决矛盾提供物理空间，物理场域的再造拉近了群众与法律服务的距离，凝聚出农民建设法制乡村的强大向心力。第三，要围绕农民最切身的利益问题，与时俱进，把农村常见的邻里纠纷、借贷纠纷、继承和赡养纠纷、财产和人身损害赔偿纠纷等如何处理作为教育的重点，要让广大农民学会司法救济的手段、途径和程序。第四，大力开展“民主法治示范村”创建，以点带面，集中连片，鼓励农村法治社会建设。同时，深入开展“法律进乡村”活动，实施农村“法律明白人”培养工程，培育一批以村干部、人民调解员为重点的“法治带头人”，将他们作为农村法制建设的旗帜，引领农民加强法律知识的宣传和学习，提升自身法律素质。学会在生活场景中守法、用法和护法。

　　五、加强农村法治环境建设

　　推进法制乡村建设，不仅要做到依法治村，引导农民群众依据法律规范自身行为，更要营造良好法治环境。各级行政机关必须做到依法治村、执法必严、违法必究，加强农村法治环境建设，在基层社会中营造良好的法治氛围。行政机关在权力运行过程中无法可依、执法不严、行政权力干涉司法、司法系统违规办案、执法构乱收乱罚等现象，导致农村社会法制环境堪忧，农民对运用法律维护自身合法权益的信心不断下降，阻碍自身法律素质的提高和基层法治社会的建设效果。农民对法律的认识、观念、情感，受执法司法机关具体行为的直接影响。因此，加强农村法制环境建设，首先，要做到公正司法、严格执法，维护好法治在农村社会中的权威。在这方面，上述的 城关镇的“双组共建”就是一种宝贵的探索，该镇在村民组内推行党小组长与村民组长、联户代表共同管理组内事务，互相配合、互相监督、共同负责的工作机制。既能引导农民群众依法参与组内事务决策，通过党小组会议畅通社情民意反映途径，又能保障基层组织依法行政、执法权力受到监督。第二，通过司法实际效果明确法律是解决纠纷的最佳途径。完善农村法律援助制度、农村法律顾问制度等，使其能够真正帮助新型职业农民解决法律问题。博登海默指出，当民众从现行法律中找到公平、安全和归属感时，就会对法律充满信任、尊重，认为自己有独立的法律人格，他就会自觉守法、衷心拥护法甚至以身捍卫法。第三，完善司法为民便民利民措施。对部分经过实践检验对法制建设确有正面作用的“民间法”予以肯定和明确化，确保法制建设能够最大程度凝聚各方共识，惠及农民群众。第四，加大对农村地区法律资源的投入，降低农民群众获取法律资源的门槛，畅通司法便民“最后一公里”。加快乡镇网上政务便民服务体系建设，构建全流程一体化在线服务平台和便民服务网络，大力推行“最多跑一次”“马上办、网上办、一次办”等便民举措，让农民群众足不出户就能办事、办成事。第五，推进法治广场、长廊、院坝等农村法治文化阵地建设，基本实现一村一法治文化阵地。统筹运用基层法治宣传阵地、乡镇成人文化技术学校(社区教育机构)、农村文化礼堂、农家书屋，为群众搭建有效学法平台。最后，完善农村法律服务体系，加强农村司法所、法律服务所、人民调解组织建设，推进法律援助进村、法律顾问进村，大幅度降低干部群众用法成本，强化法律在化解矛盾中的权威地位。

　　(作者单位：郑州大学)