村庄是扶贫攻坚的最前线，以“解剖麻雀”的方式研究村庄扶贫工作有重要意义。2016年12月和2017年8月，中国社科院“精准扶贫精准脱贫百村调研”特大项目子课题组在先后两次对宁夏三山井村进行调查后，分析了该村扶贫工作存在的问题，并提出了相关对策建议。

　　三山井村属于同心县下马关镇，地处宁夏中部干旱带，土地贫瘠，是省级贫困村。全村有耕地3.8万亩，因严重缺水，农作物产量很低，村里很多耕地被抛荒，实际耕种的不到1万亩。该村2009年开始承担移民搬迁安置任务，目前已安置搬迁户1090户、4132人。至2016年底，全村有8个自然村、1564户，户籍人口5934人，常住人口4868人，其中建档立卡贫困户1061户、3797人。

　　一、村级扶贫工作的三个突出问题

　　(一)“分户”混淆了扶贫与农民养老问题

　　确定谁是贫困户，是扶贫攻坚的基础性工作。现有的贫困户认定标准，是户内人均收入不高于当地的脱贫线(目前一般为3000元左右)。这使大量农民以“分户”的方式，让一部分家庭成员成为贫困户。在三山井村，很多村民尤其是没有收入来源的老人，通过与儿子等家庭成员分户，成为了符合条件的“建档立卡贫困户”。在随机抽取的32户建档立卡贫困户中，有15户(占比46.9%)通过“分户”成为了贫困户，其中一户甚至把丈夫的户口单独分出去，再以缺乏劳动力为由成为贫困户。在随机抽取的31户非建档立卡户中，也有7户通过“分户”，使其他家庭成员成为贫困户。

　　为了满足贫困户条件而“分户”，不是三山井村独有。据农业部的数据，与2015年相比，2016年全国农户数量增加了200万。在城镇化快速推进的背景下，全国农户数量不减反增，表明扶贫的“分户效应”突出。“分户”这种做法，把养老和扶贫问题混为一谈，是钻政策的空子，抢贫困户的资源，应当引起重视。

　　(二)贫困户、低保户认定的“随意性”问题

　　除“分户”问题外，村里的扶贫工作还缺乏“瞄准性”，对贫困户、低保户的认定过于“随意”。即便认为“分户”是合理的，并将脱贫线提高至家庭人均收入5000元，抽取的32户建档立卡贫困户中，仍有20户(占比62.5%)不应被认定为贫困户。他们中有6户的家庭人均纯收入甚至达到10000元左右。一些村民还反映，2011年，村里曾挪用几个“低保指标”来诱使村民打扫村内的垃圾，但几个月后，这些村民就只“吃低保”而不再打扫村里卫生。

　　另外，一些因家里有公职、有轿车、有股份而不能成为贫困户的“三有人员”，却成了“低保户”。在抽取的31户非贫困户中，有6户为低保户。其中一户2016年家庭人均纯收入高达14608元，比全国平均水平高出2000多元，且家中有一辆小轿车，显然不贫困，然而从2017年开始，家里的两个老人都开始领取每月180元的低保。村里“吃低保”的人越来越多。至2017年8月，三山井村“吃低保”的人数比2016年增加了79人，达到463人，占常住人口的9.5%。本来只有低收入群体才能享受的“低保”俨然成了“大锅粥”。

　　(三)扶贫工作的“上有政策下有对策”问题

　　按照当地产业扶贫资金使用办法，贫困户养羊每年可以领取一笔帮扶资金，2016年、2017年分别是5800元、7800元。据村里上报的统计数据，全村共有1.2万头羊、553个羊棚，平均一人2头羊、三户1个棚。实际上，由于耕地贫瘠，没有牧草，而且当地禁牧，真正养羊的村民很少。2015年2月，该村贫困户刘文泽曾在产业扶贫资金帮扶下买了30只羊，因没有牧草，养殖成本太高，2016年11月他卖掉了所有的羊。没有羊的“养羊户”，需要从别处“借羊”“租羊”通过政府认定或检查。三山井村成了“没有羊的养羊特色村”。由于大部分贫困户都不养羊，谁可以成为“养羊户”获得项目帮扶资金，主要由村里确定。这就为个别村干部与一些农户“合谋”套取扶贫资金留下了操作空间。

　　贫困户、低保户的认定随意，帮扶资金发放不公正、透明，让大部分村民对本村的扶贫工作产生了怀疑。在抽取的63个样本中，认为本村的贫困户选择“非常合理”或“比较合理”的分别只有1人和16人;认为本村扶贫效果“非常好”或“比较好”的分别有0人和13人。对村里扶贫工作、扶贫效果的不满意，直接表现为2017年3月村“两委”换届选举时，不少村民公开质疑扶贫资金分配问题，导致村支书、村主任双双落选。

　　二、村庄扶贫出现问题的主要原因

　　对于生态环境差、资源缺乏的三山井村而言，中央的扶贫脱贫政策是天大的好事。之所以没能把好事办好，主要有三个原因：

　　一是村“两委”人手有限、能力不足，很难将扶贫工作做扎实。三山井村由8个自然村组成，近6000个村民，村域面积达35平方公里，相距最远的农户之间步行时间接近两个小时，而村“两委”班子只有6个人，而且普遍只有初中文化。客观地讲，即使没有其他工作，村“两委”只负责全村的扶贫工作，平均1个村干部要负责1000个村民，想把不断变化且种类繁多、程序繁琐的扶贫工作做细、做实，确实有不小的压力。比如，2017年，全村有968户脱贫，几个村干部很难做到挨家挨户通知，只能张榜公示，造成一些贫困户不清楚脱贫情况。

　　二是村干部既是裁判员，又是运动员，无法把扶贫工作做到公平公正。农村是人情社会，土生土长的村干部，既有平衡各方利益的需要，也有徇私甚至贪腐的动力。在访谈中，一位村民坦言，“党的扶贫政策是真好，可惜我们村山高皇帝远。”言下之意，村里的扶贫工作存在很多问题。一部分村干部有私心，扶贫工作中不愿意发动群众，否则就损失了权力，丧失了“寻租”空间。村干部完全掌控扶贫工作，致使一些扶贫资金被各种关系户和乡村精英“俘获”。调查中，有两个村民告诉我们，村里有人花钱办了低保。

　　三是扶贫方式繁多、资金分散，造成农民对扶贫工作“雾里看花”。三山井村与扶贫有关的资金，有产业扶贫资金、低保补助(又分为不同等级)、社保兜底资金、残疾补贴资金、教育补助、救灾救助资金、社会帮扶资金等10多种，这些资金都是分散发放和使用。即使是专业的审计人员，面对如此多分散的、相互关联的扶贫资金使用，也颇感头疼，普通农民尤其是文化水平较低的贫困户更是难以全面了解，他们只能听从村干部的政策解读，遵从村干部的工作安排。这又埋下了村民不满意和村干部腐败的种子。

　　三、改善村级扶贫工作的对策建议

　　当前农村存在的贫困户认定、扶贫资金使用等问题，主要是扶贫机制不合理、基层干部不胜任引发的，应从三个方面加以改进。

　　首先，互换第三方与基层干部在扶贫中的角色，改变村庄扶贫机制。目前政府主要把贫困户认定等基础性扶贫工作交给村里，最后再请第三方评估。但是，村干部很难全心全意地贯彻落实扶贫政策，而且第三方评估作为一种事后监督，也无法从源头上保障扶贫效果。要把扶贫脱贫工作做细、做实、做好，需要一个没有利益关系的第三方来开展这项工作。可以反过来，让第三方作为村级扶贫工作的实施主体，负责贫困户的认定、扶贫资金使用;让基层政府、村干部和普通村民共同对第三方的扶贫工作进行考评、验收。

　　其次，广泛发动群众，让普通农民真正参与扶贫工作。习近平总书记指出，“群众路线是我们党的生命线和根本工作路线”。农村是熟人社会，村民对谁家真正贫困有共识。但一些地方在扶贫时，主要依靠村“两委”干部，不肯发挥村里党员的先锋带头作用，更不敢让普通村民真正参与。三山井村有160多个党员，目前只有个别党员参与了村里的扶贫工作。相信群众、依靠群众是扶贫工作的出发点和落脚点。广泛发动群众，让普通党员和村民参与贫困户的认定、扶贫资金的使用，有助于消除贫困户认定不准确、扶贫资金“跑冒滴漏”等问题。

　　最后，整合不同部门、各个渠道的扶贫资金，在村级层面统一分配使用。考虑到扶贫目标的同一性，在改进基层扶贫机制的基础上，可以在村庄层面整合使用来自不同部门、各个渠道的扶贫资金。对于集中连片贫困区或其他有条件的地区，在充分保障贫困户脱贫的前提下，其余的扶贫资金可以尝试以下两种使用方式：一是购买村民所需的公共服务，比如大病医疗保险，或用来建设村庄公共设施，保障村庄的持续发展能力;二是转化为养老保险金，提高农民的养老保障水平和资金在区域内投放的透明性、公平性。