乐清是温州市代管的浙江省辖县级市，东与台州市玉环县隔海相望，是“温台模式”的主要发源地和我国市场经济发育最早的地区之一。乐清市现有户籍人口128万，传统意义上的农业人口116万，占总人口的90%以上，人均土地面积0.32亩。由于人多地少且经商氛围浓厚，当地绝大部分农民都已不再务农，而是成为在全国乃至全球发展的大小商人。乐清是全国百强县，2015年其城镇常住居民人均可支配收入为46352元(全国为31195元)，农村常住居民人均可支配收入为24891元(全国为11422元)，都远高于全国平均水平。随着当地工商业的蓬勃发展和城乡一体化加速，近年来，乐清市农村房屋和宅基地“房地一体”的跨集体经济组织交易现象日益普遍。

　　一、乐清农村房屋与宅基地交易情况

　　为了优化利用农村资源，获得经营发展资金，很多从事商业经营的乐清农民，都有抵押甚至转让自家农村房屋的实际需求。自1986年乐清为农村房屋办理产权登记以来，经政府备案的农房自愿有偿转让开始零星出现。至2007年底，经乐清市住建局登记备案的农房转让累计达88起。此时，无论是当地农村集体经济组织成员，还是城镇居民，甚至是户籍为其他省市但在乐清经商的居民，理论上都可以购置有房屋产权证的农村房屋并可以在住建局登记过户。不过，2008年住房和城乡建设部发布的《房屋登记办法》规定，“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理”。受此影响，乐清市的农村房屋转让暂停。

　　但是，市场有强烈的农村住房转让需求。虽然政府不再备案过户，当地民间自发的农房转让仍然十分盛行。受温州市有关文件和农房抵押政策的鼓舞，2009年7月，乐清市委(2009)4号文件再次放开了农村房屋转让，“对持有集体土地使用权证和房产证的农村房产，允许在市域范围内农业户籍人口间转让”。不到半年时间，已有206起农房转让交易在住建局登记备案。此后，乐清市的农房交易迅速发展，2010年增加至383起，至2016年2月底，乐清市已累计完成7185起农村房屋交易，转让面积达115.73万平方米。其中仅“十二五”期间，就有5409起农村房屋转让在乐清市住建局进行了登记备案。

　　上述农房转让数量，是经住建局登记、备案和过户而完成的转让交易。实际上，这只占当地农村房屋转让交易的很小一部分，大量的农村房屋转让并没有经过政府部门。据乐清市农办副主任蔡永固估计，全市已达成的农房转让交易估计约有3万宗，其中近80%没有经住建局登记过户。不过，随着《物权法》的实施、物权理念的深入人心和当地农村房屋所有权登记工作的推进，农村房屋有证交易的比例正在上升。目前，新增的农房转让有证与无证交易约各占一半。

　　二、乐清房地一体“跨村”交易的具体做法

　　按照是否需要经住建局登记、备案和过户，乐清市的农村房屋跨村转让，可以分为“政府参与的”和“民间自发的”两种方式。尽管两种方式都建立在农村房屋和宅基地“地随房走、房地一体”的基础上，但其具体做法有明显区别。

　　(一)政府参与的农房跨村交易

　　在2015年以前，农户转让自家的房屋，除了需要拥有房屋所有权证和受让方为本市农业户籍人口之外，还需要出具非唯一住房确认书、不再申请宅基地承诺书、村集体出具的非唯一住房证明和同意转让的证明等材料。农民住房转让需缴纳契税、营业税等税费(总税率约6.3%)，还要向农民所在村缴纳基础设施配套费，每宗0.5-1.2万元不等。

　　考虑到当地的户籍制度改革和浙江2016年11月将在全省范围内把农业户口和非农业户口统一为居民户口，为了简化交易、符合社会发展需要，2015年底制定的《乐清市集体土地范围内的房屋登记办法》规定，农村房屋所有权转让登记，除有正式交易合同外，还需要提供房屋所有权证、完税凭证或减免税凭证、房屋所在地村集体经济组织同意转让的书面材料等。不再要求受让方必须为农业户口、不再申请宅基地承诺书、出让方提供非唯一住房证明等。

　　当然，只有合法拥有“两证”——集体所有建设用地使用权证和《建设工程规划许可证》或《乡城建设规划许可证》，并提供房屋测绘报告的，才能申请房屋所有权初始登记、获得所有权证进而转让。如此一来，违法违章建筑，无法申请房屋所有权证，也就不能经由政府登记、过户。

　　(二)民间自发的农房跨村交易

　　借助政府完成农房交易，一方面要求农房不能是违章建筑，另一方面还要求受让人拥有本地农业户口、缴纳税费等。但很多农村旧房改造时“少批多建”，成了违章建筑，而且很多想购置农房的人并不是当地农业户口。为了达成交易，让违章建筑和更多卖方人参与交易，一些农房交易采取了通过中间人私下签订“卖契”的方式完成。比如在“中国电器之都”乐清市柳市镇，成立于1990年的“柳市房产”的老板郑巨敏指出，无证农房的交易占公司交易量的近一半，为此该公司专门设计了被称为“卖契”的格式合同。

　　当地的其他房地公司在农房交易居间服务时，做法也大致如此。在注重契约精神的乐清地区，习惯法得以运行良好，农房买卖产生的纠纷非常少。

　　此外，值得一提的是，乐清有一些村庄很欢迎外地人到本村投资、购房、落户。比如常住人口大约2400人的街口村，约有四五百人来自其他村庄，其中200多人已通过“跨村”买房在街口村落户。为平衡各方利益，村“两委”规定，在街口村落户的外村人，除不享受村集体经济组织的收益分配权、土地承包经营权外，其他权利和义务与原住村民相同。

　　三、对乐清农村房地“跨村”交易的两点思考

　　(一)农村住房连同宅基地“跨村”转让是乐清经济发展和城乡一体化的必然要求

　　作为我国市场经济的前沿阵地，早在1990年代，温州“弃农从商”的人们不断流向柳市、虹桥、大荆、乐成等镇，使上述区域迅速发展为经济中心和人口集聚区。经济的发展和人口的集聚引发了持续的农村房屋交易需求。农村房屋交易，让民营经济在乐清生根发芽并不断壮大，从而进一步吸引人口和资金的流入，最终形成了四大经济片区。因此，农房跨村交易，既是乐清民营经济蓬勃发展的产物，也是其基础支撑，反过来促进了当地经济发展。认识到这一点，就不难理解为何乐清宁愿违反住建部的《房屋登记办法》和国家的其他规定，也要坚持农房“跨村”交易。虽然乐清市经政府管理的农村住房交易已有很大规模，但大部分交易仍游离于正式市场之外。尊重地方的创新实践，提高改革的包容性，从国家层面上给予乐清更多创新空间，可以加快地区经济现代化进程，进一步激发经济发展潜力。

　　(二)农村房屋连同宅基地“跨村”交易是推进农民住房财产权抵押贷款试点工作的应有之义

　　2015年12月27日，全国人大常委会法律授权国务院，在天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域，暂时调整《物权法》、《担保法》关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定，开展农民住房财产权(连同宅基地使用权)抵押贷款。乐清市是农民住房财产权抵押贷款试点县之一。试点工作的关键问题是，一旦抵押贷款人经营失败，无法偿还贷款，银行等金融机构能否顺利处置农民住房。如果按照国务院相关指导意见，抵押物原则上只能在集体经济组织内部处置的话，银行作为债权人，既然无法获得抵押物的充分处置权，自然也不愿接受农村住房抵押贷款。要真正破解农村贷款抵押物缺乏的问题，避免“改革空转”，必须允许农村住房连同宅基地“跨村”交易。

　　(作者系中国社会科学院农村发展研究所助理研究员、博士)