农经发〔2016〕14号

各省(自治区、直辖市)农业(农牧、农村经济)厅(局、委):

中央高度重视农村土地承包经营权确权登记颁证工作，各地各部门按照中央的统一部署，积极稳妥推进试点工作。近日，山东省委省政府向中共中央国务院报送了《关于农村土地承包经营权确权登记颁证工作情况的报告》，现予以转发。

农业部

2016年10月13日

山东省关于农村土地承包经营权确权

登记颁证工作情况的报告

2013年，中央作出“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”的重大战略决策。山东省委、省政府坚决贯彻中央决策部署，在全面分析研判的基础上，结合山东实际，确立了争取用3年时间基本完成全省农村土地承包经营权确权登记颁证的工作目标。3年多来，特别是2014年被列为全国首批整省试点单位以来，全省各级党委、政府站在战略和全局的高度，把农村土地承包经营权确权登记颁证(以下简称“农村土地确权登记颁证”)工作作为全面深化农村改革的重要任务，作为稳定和完善农村基本经营制度、实现和维护农民群众财产权益、促进农村社会和谐稳定的重要基础工程，从组织保障、政策宣传、技术设计、工作程序、矛盾调处、成果检验等各个环节，精心组织，周密安排，推动了全省农村土地确权登记颁证工作扎实稳妥、有序有效开展。到2015年年底，全省73910个有耕地村(社区)完成了土地确权登记颁证工作，占总数的95.9%;确权耕地面积8815.6万亩，占家庭承包耕地面积的98.1%;确权承包农户1670.6万户，占家庭承包户数的94.6%。从2015年11月开始，历时半年多时间，全省各地边开展“回头看”活动，边依据农业部《农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收办法(试行)》和山东省实施办法开展成果检查验收工作。到2016年6月8日，全省农村土地确权登记颁证成果县级自检自查、市级初步验收和省级抽查验收工作全面完成。总体看，全省17市农村土地确权登记颁证工作的程序符合国家有关规定，测绘成果符合精度要求，承包合同、登记簿、承包经营权证书、数据库记载信息基本做到了真实、准确、完整、一致，全部通过省级抽查验收。现将有关情况报告如下。

一、农村土地确权登记颁证工作开展情况

山东辖17个设区市，有农村土地确权登记颁证任务的县(市、区)131个，加上各类县级开发区，共有156个单位;有耕地的村(社区)77070个;根据全国第二次土地调查统计，全省所有农用地面积1.1265亿亩，耕地面积9296万亩，其中二轮延包落实家庭承包的耕地面积8986.7万亩，涉及家庭承包农户1765.3万户。2013年中央1号文件下发后，山东省委、省政府于2013年3月15日在沂南县召开了全省农村土地确权登记颁证工作专题会议，对贯彻落实中央决策作出安排部署。之后，省委、省政府多次组织力量开展调查研究，摸清了全省农村土地承包的基本情况，并就工作推进中可能遇到的难点焦点问题进行了分析预判，提出了整套解决方案。经过认真梳理、反复论证，省委办公厅、省政府办公厅于2013年5月14日印发了《关于开展农村土地确权登记颁证工作的意见》(鲁办发〔2013〕10号)，制定了工作路线图、时间表，建立了工作台账和责任追究制度。我们的具体做法是：

(一)坚持党委、政府统一领导，强化组织保障。省委、省政府对农村土地确权登记颁证工作高度重视。省委全面深化改革领导小组专门听取全省工作开展情况汇报;省委书记姜异康，省委副书记、省长郭树清多次在关键节点对重大问题处置作出批示、提出要求。为加强组织领导，2013年5月省里成立了由省委专职副书记王军民、分管副省长赵润田任正副组长，相关省直部门负责同志为成员的工作领导小组，办公室设在省农业厅，负责日常工作。各市、县(市、区)、乡(镇)普遍成立了由党委、政府分管领导同志牵头，有关部门负责同志参加的领导小组和工作机构，各级党委、政府办公室(厅)，党委农工办及农业(经管)、财政、国土资源、法制、档案、金融等部门积极参与，各负其责。全省整个工作坚持党委、政府统一领导，有关部门分工协作，上下工作整体联动，按照“村委是实施主体，乡(镇)是责任主体，县级党委政府负总责”的具体要求，分解任务、落实责任，构建起一级抓一级、层层抓落实的工作推进机制。

(二)坚持试点先行、逐步推开，掌握科学方法。农村土地确权登记颁证从哪入手、有几个步骤、包含哪些工作环节和内容，全省必须有统一的规范要求。省里先后在滕州市、昌邑市、汶上县、沂南县、乐陵市、临清市等地安排了两轮试点，逐步摸索总结出切合实际的农村土地确权登记颁证“5123”工作法，并在全省面上进行推广，成为工作基本遵循。“5123”工作法，即整个工作分5个阶段：组织宣传、调查核实、勘界测绘、审核确认、资料存档。12个工作步骤：成立工作班子、政策宣传动员、相关资料收集、入户调查核实、实地勘界测绘、有关信息录入、形成地籍草图、确认空间位置和面积、填写确认书和签订合同、建立健全登记簿、颁发承包经营权证书、建立信息系统及资料归档。3榜公示制度：第一榜公示农户二轮延包家庭成员及承包地块信息摸底调查结果;第二榜公示农户指界后的承包土地的位置及测绘面积地籍草图;第三榜公示经过纠错后的农户承包土地面积、四至、空间位置地籍图，经公示无异议后，由农户代表签字确认。

(三)坚持依法依规依策操作，化解矛盾纠纷。严格执行农村土地承包法律、法规和政策，做到“三不变，一严禁”，即原土地承包关系不变，承包户承包地块、面积相对不变，二轮土地承包合同的起止年限不变，严禁借机违法调整和收回农户承包地。针对试点工作中遇到的34个普遍性问题，省里编印了《山东省农村土地确权登记颁证有关法律政策问题解答》，逐项解读政策，指导工作实践。对于工作中可能遇到的现行法律、法规、政策没有明确规定的疑难问题，提出要依照法律、法规、政策的基本精神，结合当地实际由村民民主协商解决，确保土地确权登记颁证成果得到群众认可，经得起历史检验。我们按照2014年中央1号文件“充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地”的原则要求，实行分类指导、一村一策，探索推行“确权确地到户”“确权确股不确地”“确权确利不确地”等3种方式，妥善解决了个别地方“两田制”村的土地确权问题。本着这一原则，通过民主议决的途径，各地对土地确权中遇到的新增人口主张承包土地权利、实测土地面积与原承包合同面积出入较大、农户自行开垦的土地、集体留有的机动地以及城郊村和城中村人均面积很少且地界已打乱等难点问题，也都一一进行了化解。

(四)坚持严格成果检查验收，确保工作质量。依据农业部《农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收办法(试行)》，省里制定《山东省农村土地确权登记颁证成果检查验收实施办法》，明确了成果检查验收以县(市、区)为基本单位，采取县级自检自查、市级初步验收、省级抽查验收的方式进行。要求各市提请省级抽查验收，必须同时满足6个条件：一是辖区内所有县(市、区)90%以上有耕地的村(社区)完成确权工作;二是以集体承包耕地面积为基数，辖区内所有县(市、区)确权面积达90%以上;三是以县(市、区)为单位，建立符合规范要求的数据库;四是档案按标准规范进行收集、整理和存放;五是完成县级自检自查、市级初步验收;六是市级初步验收完成后，在当地主流媒体上进行公示。根据各市申请，省里组成抽查验收专家组，采取内业检查和外业检测相结合形式，随机抽取样本县(市、区)、样本乡(镇)、样本村和样本户，进行现场查阅档案资料、检验技术成果和进村入户调查。对各地在抽查验收中发现的问题，专家组现场向当地党委、政府反馈，并提出限期整改建议。

二、农村土地确权登记颁证工作取得的成效

我省通过开展农村土地确权登记颁证，有效解决了农村土地承包长期存在的地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全、档案管理不规范等问题。建立健全了承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度。确认农民对承包地的占有、使用、收益权利，让农民吃上了“定心丸”、种上了“放心田”，为进一步落实好惠农政策、解决“谁来种地”问题提供了科学依据和基础条件。同时，我省秉持目标导向，超前谋划，强化农村土地确权登记颁证工作与其成果运用的有机衔接，统筹部署、梯次推进，以农村土地确权登记颁证为契机，将农村产权制度改革不断引向深入。

(一)稳定了农村土地承包关系。通过确权，实现了承包面积、承包合同、登记簿、承包经营权证书“四相符”和承包地分配、承包地四至边界测绘登记、承包合同签订、承包经营权证书发放“四到户”。这就从根本上强化了对农村土地承包经营权的物权保护，有效杜绝了村干部随意调整农民承包土地的行为，为保持现有土地承包关系长期稳定提供了制度保障。在此基础上，农民可以放心流转自己的承包地，安心进城务工落户，加快了我省农村富余劳动力转移和城镇化建设进程。

(二)探索了土地“三权分置”的有效实现形式。我省结合这次农村土地确权登记颁证，积极探索土地“三权分置”的有效实现形式，激活农村“沉睡的资本”，加快土地向新型农业经营主体集中。发展多种形式的适度规模经营，促进了我省农业组织化、产业化、标准化、品牌化建设，为现代农业发展注入新的活力。目前，全省农村土地流转面积达到2569.5万亩，占家庭承包经营土地面积的27.3%;加上各类社会化服务组织通过建立紧密型生产基地、开展土地托管服务所覆盖的面积，全省承包土地经营规模化率达到40%以上。各地不失时机地探索放活土地经营权的有效形式，赋予土地经营权抵押担保权能，全省有10个县(市、区)被国家确定为土地经营权抵押贷款试点单位，有76个县(市、区)探索发放了土地经营权证，有43个县(市、区)开展了土地经营权抵押贷款业务。截至2016年二季度末，全省土地经营权抵押贷款余额9.1亿元，为破解农业规模经营主体融资难问题创出了新路。

(三)推动了农村产权制度改革。通过土地确权登记颁证，进一步明晰了土地承包经营权属，活化了土地权能，为土地股份合作经营奠定了必要基础。目前，全省土地股份合作社发展到4790个，经营面积79.3万亩。土地制度改革深化，促进了农村综合产权流转交易市场和农村金融市场发育，截至目前，全省已建起拥有交易、抵押、融资功能的省级农村综合性产权交易中心(齐鲁农村产权交易中心)1个，市级农村产权交易中心3个，县级农村产权交易中心109个，累计实现交易额206亿元。2014年10月，我省适时成立了山东省农业融资担保有限公司，专门面向新型农业经营主体提供融资担保服务，目前，担保融资额累计达到5.54亿元。各地利用土地确权成果，不断深化农村产权制度改革，对农村经营性资产资源进行股权量化，赋予农民对集体资产更多权能，实现资源资产化、资产资本化、资本股份化。目前，全省有1.01万个村完成了集体产权制度改革，占总村数的12.3%，量化资产总额746.8亿元，累计股金分红21.6亿元。

(四)实现了土地承包管理信息化。为提高农村土地承包管理智能化和社会化服务水平，最大程度发挥土地确权登记颁证成果效用，我省严格按照农业部技术标准要求，以县(市、区)为单位建立了农村土地确权登记颁证数据库，实现了入库数据真实完整、格式规范。2014年，省财政安排资金1124.5万元，支持建设省级农村土地承包经营管理信息系统。系统正式运行后，省、市、县、乡四级可以分级、分权限进行网上业务办理和信息查询，奠定了农村承包土地登记管理信息化的基础。

(五)维护了农村社会和谐稳定。我省个别地方在二轮延包中形成一些历史遗留问题，导致人地矛盾长期得不到解决，不仅影响到当地农业的健康发展，也影响到农村社会稳定乃至党在农村的执政基础。通过土地确权登记颁证，进一步稳定和完善了农村土地承包关系，维护了农民的土地财产权益，同时也为培育新型农业经营主体、促进粮食规模化生产、持续增加农民收入、提升农产品质量安全水平创造了条件。目前，全省各类新型农业经营主体发展到20.4万个，粮食生产连年增产，农民收入连年增收，连续多年未发生重大区域性农产品质量安全事件。通过扎实的土地确权工作，许多土地承包矛盾和纠纷得以有效化解，全省农村呈现出社会和谐稳定、党群干群关系融洽、农村基层政权坚实稳固的良好局面。

三、农村土地确权登记颁证工作的体会

农村土地确权登记颁证是一项涉及千家万户农民切身利益、政策性和技术性很强、工作任务相当繁杂的系统工程。通过3年的工作实践，我们的体会是：

(一)党委、政府高度重视是推动确权工作的关键。2013年11月习近平总书记视察山东时，希望我省在农业农村改革方面增强进取意识，勇探新路。省委、省政府坚持把农村土地确权登记颁证作为深化农村改革的重要抓手，准确把握工作的复杂性、艰巨性和敏感性，统筹布局、科学谋划，主要负责同志深入确权工作一线，开展调查研究，督促工作落实。省农村土地确权登记颁证工作领导小组先后5次召开会议，研究解决工作中遇到的困难问题。从2014年开始，省委连续3年将农村土地确权登记颁证工作纳入全省科学发展综合考核内容。各市、县(市、区)党委、政府将土地确权工作摆上重要议事日程，主要负责同志亲自抓、分管负责同志靠上抓，在人员、经费、技术等方面提供强力支持，推动了确权工作扎实有序开展。

(二)充分尊重农民意愿是推动确权工作的前提。农村土地确权登记颁证涉及农民的切身利益，各地农村情况又千差万别，必须正确执行和灵活运用政策，充分尊重农民群众的主体地位，确保农民群众的知情权、参与权。省委、省政府从工作一开始就重视这项工作的制度设计，提出了“尊重历史、正视现实，依法办事、规范有序，公平公正、民主协商，试点先行、逐步推开，积极稳妥、不留后患”的工作原则。在对待全省城中村、城郊村、园区村土地确权问题上，提出要严格按照中央的政策规定，从严掌握确权确股不确地的范围，明确要求各地不论采取哪种方式确权，都必须充分尊重农民意愿，都要经过民主讨论通过，决不能用行政手段推动确权确股不确地，或强迫不愿确股的农民确股。

(三)不断创新方式方法是推动确权工作的基础。农村土地确权登记颁证是一项全新工作，没有经验可资借鉴。省委、省政府把自觉维护中央大政方针的统一性严肃性和因地制宜、充分发挥主观能动性结合起来，既坚决按中央确定的方向、目标、原则办事，又勇于探索、勇于创造，总结推广了农村土地确权登记颁证“5123”工作法，确保了全省这项工作纵向一股绳、横向一盘棋，步调一致、整体推进。特别是在农户承包土地的测绘上，根据山东地形地貌特点，探索实行了“图解+实测”组合法，既满足了国家的技术要求，又降低了工作成本。

(四)勇于攻坚克难是推动确权工作的动力。这次农村土地确权登记颁证以二轮延包为基础，本身即是对二轮延包工作的完善，而我省二轮延包迄今已近20年，在此期间，国家政策进行了重大调整，农村情况也发生较大变化，一些长期积累的矛盾和问题开始显现。确权工作中如果把握不好、处理不当，极易引发新的矛盾，影响农村稳定大局。面对困难和挑战，我省各级党委、政府及有关部门没有回避退缩，而是勇于担当，主动作为，坚持问题导向，着力创新创造，许多疑难杂症问题迎刃而解。在对各地抽查验收进村入户调查中我们深切感到，广大农民群众对这项工作的认可度和满意度均超出预期。

(五)加强部门协作配合是推动确权工作的保障。由于土地确权登记颁证涉及方方面面，工作一开始，我省各级普遍建立和实行了部门分工负责制。党委、政府办公室(厅)负责工作协调;党委农工办负责政策研究和工作督查;农业(经管)部门负责宣传培训、业务指导，抓好方案的组织实施和工作考核;财政部门负责统筹安排经费;国土资源部门负责提供第二次土地调查成果和经省级验收合格的农村集体土地所有权确权成果，指导处理有关权属的矛盾纠纷;政府法制部门负责提供有关法律、法规服务;档案部门负责指导做好农村土地确权登记颁证资料的归档和管理;金融部门负责农村金融项目创新，探索土地经营权抵押融资办法。各部门既分工明确、各司其职，又相互协调、密切配合，特别是在经费保障方面，在中央财政每亩补助10元的基础上，省级财政每亩再补助5元，省、市、县三级财政累计投入资金16.7亿元，为工作顺利开展提供了保障。

四、存在的问题及下一步工作打算

我省农村土地确权登记颁证工作已基本完成，但这只是农村改革发展中取得的阶段性成果，目前仍存在一些不容忽视的困难和问题，包括：还有极个别村由于种种原因没有开展确权工作;极个别村虽然完成了前期工作，但证书还没有及时发放到户;有的地方信息化建设滞后，县级数据库建设亟需规范完善;有的地方受县级档案馆库容所限，确权档案还存放在乡(镇)，保管条件没有达到规范要求等等。需要我们深刻剖析原因，进一步细化整改措施，全面扎实地做好农村土地确权登记颁证工作。

习近平总书记在安徽小岗村农村改革座谈会上指出，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系。山东是农业大省、农村人口大省，深化农村改革对于加快建设经济文化强省至关重要。下一步，我们将认真贯彻落实习近平总书记系列重要讲话和视察山东重要讲话、重要批示精神，以走在前列为目标定位，准确把握农村改革方向，加强改革措施的协同推进，进一步释放农村改革动能和红利。重点做好以下几方面工作：

(一)加快农村土地确权登记成果应用。加强省级农村土地确权登记数据库建设，尽快形成全省农村承包土地一张图，实现“以图管地”，为土地流转、抵押担保、惠农政策落实、农业产业发展提供信息技术支撑。进一步贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(中办发〔2014〕61号)精神，在尊重农民意愿和保护农民权益的前提下，引导土地经营权有序流转，发展多种形式农业适度规模经营。争取到2020年，全省承包土地经营规模化率达到50%以上。

(二)加快推进农村集体产权制度改革。推进农村集体各类产权确权颁证，到2018年年底前实现应确尽确、全部颁证。积极开展农村集体产权制度改革省级试点，在清产核资、规范管理的基础上，将承包土地之外的各类经营性资产折股量化，力争在集体经济组织主体登记、成员资格认定、股权登记管理等方面取得先行经验，让农民获得更多的财产性收益。到2020年，全省基本完成农村集体经营性资产股份合作制改革任务。

(三)加快构建新型农业经营体系。继续开展家庭农场省级示范场创建活动，分级建立示范家庭农场名录，示范带动全省家庭农场健康发展。指导农民合作社健全完善民主管理和盈余分配等各项规章制度，让成员公平受益，有更多认同感、获得感。创新和完善龙头企业与农户的利益联结机制，深入推进土地经营权入股发展产业化经营和一二三产业融合发展，让进城农民以股东身份参与企业经营、分享二三产业增值收益，共享改革发展成果。