3月下旬，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。4月10日，整合了原国土资源部及原国家海洋局、原国家测绘地理信息局，还有国家发改委、住房城乡建设部、水利部、农业部和原国家林业局的相关职责的自然资源部正式挂牌。其组建的背后，有着怎样的顶层思考?

　　现 状

　　故事可以从一只青蛙讲起。

　　话说，有一种珍稀青蛙，生活在湖泊、湿地和周围的农田、山林之中。为了保护好它，法律赋予了林业和渔业部门的主管职责。不过，在此之前，大型湖泊和水库同时归属于水利部门管理，而农田、山林也同时涉及国土部门。

　　那么问题来了，青蛙在水里游就归渔业管，跳到岸上就归林业或者国土部门管，被人抓了呢，就归工商管……很自然的，在青蛙的管理上，我们很容易看到类似于基层执法时“七八个大盖帽，管不好一个破草帽”的“政出多门”、“九龙治水”现象。

　　客观地说，产业型管理部门既负责相应的产业发展，又负责对应类目的自然资源管理，这种模式有其优势：集中力量办大事，专业性强，行政效率高。也正是因为如此，此后国务院各部门虽经多次调整，但不同部门分别管理不同类别自然资源的惯例，还是保留了下来。

　　但随着时代发展、社会变迁，权责分工的界限越来越清晰，“九龙治水”的问题开始越来越多地暴露出来。现实中，就是对于那些立竿见影、有利可图的项目，大家都想分一杯羹;对于那些投入大、见效慢还得罪人的项目，大家都想往后退。最后，监管空白和监管打架的现象就这样形成了。

　　整 合

　　在此背景下，整合的意义与优势就凸显出来。有人还会问：那这次有自然资源部，还有生态环境部，它们之间的职责又有什么区别?

　　简言之，自然资源部整合了原国土等8个部、委、局的规划编制和资源管理职能，生态环境部整合了原环保等七个部、委、办的环境保护与污染防治职能。通俗来说，前者将负责全国960万平方公里陆地和300万平方公里海洋上的所有自然资源的空间规划和数量监管;后者将主要负责生态环境质量的监管。

　　这两个新组建的部门，其实也有相关性。用网友的话来说：两者合作，将实现 “上管天，下管地，中间管空气”。这实际上也完整地体现了“山水林田湖草”是一个生命共同体的重要原则。

　　自然资源部的组建本身也充分体现了整合的优势。我们可以以改革中涉及的“土地资源为基础的空间规划”为例。

　　众所周知，过去，作为社会经济发展的重要基础，它曾是发改、国土、住建等主导权竞争的焦点。试想，如果城市边缘有一块地，既适合建商场、住宅，又能植树造林，或恢复成湿地，这块地在过去一定是不同部门的“必争之地”。

　　这样一来，一项资源的开发或者保护，可能就不是基于科学的理性判断，或者社会各界的共同需求，而是由多个相关部门中谁更强势来决定。在经济发展优先的导向下，最后往往是资源开发部门而不是资源保护部门“笑到最后”。

　　现在，自然资源部将几个部委的规划职能整合到一起，就能对各类规划进行统筹，相当于真正实现“多规合一”。我们都说要“一张蓝图干到底”，自然资源部的一大重要职责，就是给出这张蓝图的空间底图，告诉我们哪些地方能开发，哪些地方要保护。

　　职 权

　　这张蓝图背后的自然资源部职权范围，简单来说，可以归结为两条红线。

　　一条是可以在地图上肉眼可见的“生态红线”。各类国家公园、自然保护区、饮用水源地，重要森林、湖泊、海岛、湿地等，都要被划入生态红线，禁止或限制开发。要知道，这些可是占国土的四分之一到三分之一，关系到中华民族瓜瓞绵延的生态区域，任何情况下都是不能动的。

　　另外一条则是“资源开发利用上限”。相较于前者，这更像是一条隐形的控制红线。怎么理解?说水资源开发利用率、矿产资源开采总量控制指标，可能有些抽象，其实大家只需要想象越来越紧张的城镇建设用地指标，就能明白其中的道理。

　　不仅如此，一项自然资源的开发，往往关系到生态系统中的其他要素，如果不加注意，后患更是无穷。

　　还是以青蛙的生存和栖息为例。如果开采某座大山上的矿产，就会破坏山上的森林植被，从而让山间的溪流和山下的湖泊干涸，最后影响某种青蛙的生存。这时候，是否决定开采，可以开采到什么程度，每年可以开采多少，可以开采几年等问题的确定，既要考虑社会经济发展对矿产的需求程度，又要考虑林业资源、水资源破坏带来的损失，还要考虑青蛙的物种多样性价值。

　　这些工作由一个部门统筹，要比多个部门协调高效得多。

　　确 权

　　总结来看，无论是可见的“生态红线”，还是抽象的“资源利用上限”，最终表现都是各类自然资源的确权管理。

　　自然资源全民所有(部分为集体所有)，是我国的基本制度之一。一般来说，今后各级政府的自然资源部门，都将统一行使其全民所有者职责，负责保护、修复生态红线以内、资源上限以外的自然资源，并向社会释放可供生产经营、开发利用的各类自然资源产权。

　　从这个意义上来说，建立自然资源部来统一管理，并不是像有些人所担心的那样出现了计划经济的影子;恰恰相反，明确了哪些资源要出于公益目的而保留、保护和修复后，就能更加明确哪些资源可以向市场放开，并可以由更为规范的市场机制来进行配置。

　　例如，我国目前已经建立的土地使用权、矿业权、林权，正在试行的水权交易或流域水资源生态补偿机制，都可以进行进一步地完善和扩容。供给侧结构改革，少了作为生产要素之一的自然资源的供给改革怎么行?

　　自然资源产权的整体明晰，同时有利于各类资源税、费的系统化改革。像大家普遍关心的土地财政转型、房产税征收等问题，如果放在自然资源税费改革的大框架下，可能将有更清晰的认识和理解。由于涉及与财政部、国家发改委等部委的合作，统一交给自然资源部来管理，将再一次体现职能整合的便利优势。

　　当然，作为一个掌握着如此巨大职能的新设机构，自然资源部同样需要考虑与其他部委之间的相互合作、监督的问题;在垂直管理、内部机构融合方面，也有一定的探索空间。

　　(云间子)

　　摘自人民日报海外版微信公众号