政府在我国农业保险发展中发挥着非常重要的引导甚至主导作用。为更有效发挥政府职能和作用，本文分析了我国农业保险发展中政府应该和已经发挥职能作用以及面临的问题，研究提出了发挥政府职能作用的政策建议。

　　农业保险中政府的职能和作用

　　我国政策性农业保险实行的是政府与市场合作的运营制度，政府和市场共同在农业保险发展中发挥重要作用，为更有效发挥两种力量合力，需要明晰政府和市场的边界，最核心的就是明确政府职能作用。政府在农业保险发展中应发挥三方面职能和作用：

　　政策支持。农业风险具有的相关性和系统性特性，以及农业保险存在的外部性、信息不对称和自然垄断等因素，导致市场无法或不能充分提供农业生产经营者所需的保险产品。所以，政府必须提供必要的财政补贴、税收减免和公共信息服务等政策支持，这是农业保险市场存在并长期发展的基础，也是政府在农业保险上应有的职能和应发挥的作用。

　　市场监管。政府除了政策支持外，也必须承担农业保险市场监督和管理的责任及义务。政府需要站在社会发展全局的高度对农业保险进行组织协调和监督管理，加强法律与制度建设，促进有序竞争和规范运营，营造良好的市场环境。

　　巨灾兜底。农业经常面临巨灾风险威胁，政府除了支持建立农业巨灾风险转移和分散体系外，还必须承担起巨灾风险应对最后守护人的角色，通过灾害救济、社会救助等方式保障农户特别是贫困户的基本生产和生活需要，以免危及社会稳定。

　　由此可见，政府支持是农业保险存在和发展的基础，而财政补贴是政府支持农业保险的重点。基于此，《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)在基本原则中规定了“更好发挥政府引导和推动作用，通过加大政策扶持力度，强化业务监管，规范市场秩序，为农业保险发展营造良好环境”的政府职能和作用，政府要通过给予必要的保费补贴、大灾赔付、提供信息数据等方式，来推动农业保险的发展。

　　我国政府发挥的职能作用和不足

　　我国自2007年中央财政开始农业保险保费补贴试点以来，特别是2019年《指导意见》发布后，各级政府职能逐步健全、制度体系日趋完善、支持监管功能不断强化、推动引导作用越来越有效发挥。但也暴露出一些问题。

　　(一)政府发挥的职能和作用

　　建立了多级多部门组织管理体系。经过十多年探索，逐步建立健全了从中央到地方(省、市、县)多级多部门农业保险组织管理体系，中央政府建立了财政部会同中央农办、农业农村部、金融监管总局、国家林草局等部门成立的农业保险工作小组，统筹规划、协同推进农业保险工作;地方各级政府成立了由财政部门牵头，农业农村、金融监管局和林业草原等部门参与的农业保险工作小组，推动和管理本区域农业保险相关工作。明确了各相关部门职责，建立了农业保险工作联席会议制度，协调解决农业保险工作及涉及的重大事项和重点问题，指导下级政府农业保险工作小组开展农业保险各项工作。

　　制定了政策和制度体系的“四梁八柱” 。多年来各级政府和相关管理部门在农业保险政策、制度和机制建设上开展了大量工作，构建了我国农业保险政策和制度体系的“四梁八柱”，包括组织协调制度、政策支持制度、市场评价和遴选制度、业务和市场监管制度、基层政府协办制度等。据不完全统计，2020年至今四部委共制定出台30多份相关制度和政策文件，各地政府除印发相关配套制度和政策外，也依据本地区实际制定了许多更具体和详细的实施和管理细则。这些制度政策具有不同层级，有如《农业保险条例》的国家行政法规，有如《加快农业保险高质量发展指导意见》的中央政策文件，也有如《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》《加强政策性农业保险承保机构遴选管理工作》《农业保险承保理赔管理办法》等部门管理条例，还有如黑龙江省《关于推进2022年农业保险理赔工作的通知》、吉林省《农业保险灾害理赔及救助评价实施方案》等地方政府管理办法，农业保险相关政策、制度和规则逐步健全。

　　发挥了政府财政支持和引导作用。中央政府逐步加大财政支持力度，并根据预算管理相关规定，加强对地方农业保险保费补贴工作的指导和监督。省级政府对本地区农业保险保费补贴工作负总责，省以下地方政府按照属地原则各负其责，形成了中央、省、市、县等多级保费补贴和奖补制度。2007—2023年间，各级财政累计补贴农业保险保费6124亿元，占保费收入8460亿的72%。从而推动了农业保险保费收入以年均23%的复合增长率高速发展，2023年农业保险保费规模达到1430亿元，是2007年保费收入的27倍;农业保障水平不断提高，特别是三大粮食作物完成了从“保物化成本”向“保完全成本和种植收入”的跨越，2023年我国小麦、水稻、玉米农业保险覆盖率已达到92%、81%、86%，三大粮食作物完全成本和种植收入保险覆盖率分别达到62%、46%、47%;地方特色农产品险种数量和保费规模大幅增加，2023年地方特色农产品保险标的数超500种，保费规模达到467亿，有力保障了乡村“土特产”发展;2023年农业保险为农业发展提供风险保障4.98万亿元，覆盖农林牧渔总产值的31%。

　　开展了市场准入退出管理。我国农业保险实行市场化运作制度，由商业性保险机构开展自主经营。但农业保险不是自由进入和退出的市场，实行市场进入退出核准制度，按照依法合规、符合标准、放管结合、动态监管的原则，建立完善了全流程的农险业务经营条件管理制度体系，促进农业保险市场平稳健康发展。依据中国银保监会发布的《关于进一步明确农业保险业务经营条件的通知》，只有符合监管部门制定的农险业务经营条件的保险机构并经核准后才具备开展农险业务的资格，按照财政部牵头制定《加强政策性农业保险承保机构遴选管理工作》要求，具备农险经营资格的保险机构还要被地方政府主管部门组织遴选后才能在当地开展政策性农业保险业务。另外，还建立了农险经营综合考评机制，对保险机构农险经营管理情况进行动态评估，对不满足条件和不达标的建立农险经营的退出机制。

　　启动了基础设施和条件建设工作。基础设施和条件建设是农业保险高质量发展基础性、战略性支撑，也是政府应尽职责。农业保险区划和费率动态调整对农业保险高质量发展具有基础性，保监会在2012年《关于做好农业保险工作的通知》(保监发〔2012〕38号)中就要求“开展风险费率区划研究”，财政部等四部委联合印发的指导意见也对此提出了明确要求。中国农业科学院农业信息研究所和中国精算师协会贯彻相关政策相继发布的《中国农业生产风险区划地图册》和《稻谷、小麦、玉米成本保险行业基准纯风险损失率表(2020年版)》，为农业保险风险区划和差别化费率工作提供了指导性蓝本。实践中，河北、山东、河南、安徽等14省份在本省内开展了农业保险风险区化工作，不同风险区执行不同费率，执行了差异化费率。农业保险信息平台(系统)是政府强化农险业务管理和增强服务能力的核心基础设施，国家金融监管总局依托中银保信建设了全国农业保险信息管理平台，财政部依托中国农业再保险股份有限公司建设了全国农业保险数据信息系统，北京、天津、山东、内蒙古等13个省市先后建立了省级农业保险信息化管理和服务平台，少数基层县也建立了县级农业保险综合信息监管服务系统。这些平台(系统)有力提升了农业保险精细化监督、管理和服务水平。

　　积极推进农业保险大灾风险分散体系建设。构建和完善农业保险大灾风险分散体系是农业保险高质量发展行稳致远的基础，也是政府重要职责。财政部2013年颁布并于2014年1月1日起执行《农业保险大灾风险准备金管理办法》，农业保险经营机构分别按照农业保险保费收入和超额承保利润的一定比例，计提大灾准备金即保费准备金和利润准备金，逐年滚存积累，发生大灾时触发使用。北京、上海、江苏、江西等10多省建立了不同形式和结构农业保险大灾基金试点，黑龙江、湖南、安徽等省开展了巨灾保险试点。2020年12月31日中国农再正式获准开业经营，按照国务院批复精神，公司定位为财政支持的农业保险大灾风险机制的基础和核心，基本功能是分散农业保险大灾风险，成立后的中国农再坚持“保本微利”原则，实行约定分保和市场化分保相结合的农业再保险业务模式，加强了农险直保机构应对大灾风险的能力，稳定了我国农业再保险市场价格。

　　(二)政府职能作用发挥中的不足

　　政府政策性目标还不明晰。农业保险的政策目标是农业保险发展的导向和指南，可以概括为保障粮食安全和重要农产品供给、稳定与促进农民收入增长、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、提供农产品国际竞争力、培育新型农业经营主体、农业绿色发展等。一方面，多元多重目标导致政府支持农业保险发展的优先序不够清晰;另一方面，中央和地方各级政府承担不同职责和任务，也具有不同政策目标，政策目标的不同反映在农业保险政策执行中表现为补贴险种的侧重点不同，目前中央和地方的权责仅有一些原则性的划分，具体关系尚不明确。如原则规定中央保大宗地方保特色，但大宗农业产品包括哪些类，如肉牛、肉羊、渔业等覆盖面较广产品是不是大宗产品需要列入中央补贴险种还不清晰。

　　政府财政补贴效率效能还需优化。一是财政支持方式单一。国际上农业保险财政支持包括保费补贴、经营管理费补贴、再保险支持、培训教育支持和产品开发支持五种形式，而我国仅有保费补贴一种方式。二是缺乏差异化补贴机制。未实现高收益高保障水平险种低补贴比例、低收益低保障水平险种高补贴比例的险种补贴差异化，也未实现粮食主产区特别是粮食调出大省大县需要加大中央补贴力度的区域补贴差异化。三是财政资金拨付流程还需优化。财政补贴资金至少经过中央、省、市县三级政府，“应收保费”问题制约农业保险可持续发展，需要优化补贴资金拨付机制。四是保费资金管理部门职责不明晰。保险保费补贴资金需求提出、预算执行、业务审核、监督考核等管理职责部门间划分不清晰。

　　农业保险监督管理制度仍不健全。中央和地方政府管理职责分工还不明确，政府财政、农林、金融监管等管理部门间职责分工和协同各地还不一致不明晰。对保险机构有明确监管部门，但对政府及其主管部门的监管不明确，监管制度还不健全，对政府职能缺位和越位的监管制度不完善。农险市场的适度竞争问题以及招投标中寻租等乱象仍然存在，已有绩效评指标价体系中灾损赔付率、经营费用率和农户满意率等指标权重占比较低，农险市场准入退出制度还须优化。

　　政府基础性公共性工作仍是短板。农业保险风险区划和费率动态调整工作进展缓慢，虽有部分省份开展了风险区划工作，但精度还不够。多层级农险管理服务数字化平台建设严重滞后，农险相关公共数据难以共享。各级政府和各个部门对农险基础性公共性的工作职责划分不明确不具体。

　　基层政府的业务协办机制不完善。《指导意见》明确“基层政府协助办理农业保险业务”，但基层政府(县、乡、村)哪一级协办什么内容和协办到什么程度职责不清，协办费用来源不明确和不规范，《指导意见》明确提出鼓励各地因地制宜建立损失核定委员会，目前大部分地方政府还未建立。

　　更好发挥政府职能作用的建议

　　(一)加强农业保险组织管理体系建设

　　各级政府农业保险工作协调小组要将目标和任务，细化分解到各成员单位，建立农业保险工作规则和制度，明晰农业保险各管理部门职责和权限，明确分工协作的工作机制，将政府职责和任务落地落实，避免政府部门“各管一段”“各管一片”“各管一面”等现象。同时各级政府要依据国家农业农村发展战略要求、政策导向和生产经营主体的需求，研究确定各级政府农业保险政策性目标、支持和管理重点以及发展优先序，以便更好优化完善农业保险政策。

　　(二)推进农业生产风险区划和费率动态调整

　　政府要加大农业保险区划工作推进力度，中央政府应负责中央保费补贴的大宗农产品险种全国风险区划工作，地方政府应承担地方保费补贴的特色农产品险种区域风险区划工作，各级政府要明确任务，逐步推进，可先从粮食主产省三大粮食作物启动，研究制订风险区划图和基准费率表，并逐步推广到其他补贴险种上。保险机构以农业风险区划图和基准费率表为基础，结合保险保障水平、自身经营成本等因素，综合考虑区域大灾准备金和防灾减损安排，科学拟定农业保险实际费率。要建立保险费率与风险相匹配的“能升能降”动态调整机制，每5〜6年对农业保险费率进行综合评估和动态调整。

　　(三)构建多层级政府农险管理数字化平台

　　各级政府农业保险工作小组要将农险数据平台建设作为重点任务，按照“中央引导、省级为主、县为基础、统一标准、协同推进”的原则，加快构建具有数据共享、业务监管、提升服务和决策支持等多功能多层级农险数据平台，制定各级平台对接的数据与技术标准，实现地方到中央农业保险大数据集中，为政府农业保险服务和监管提供支撑。各级政府的财政、农业农村、金融监管、林草、气象等相关部门应共同规划、联合共建农险数据平台，并按照各自职责依托农险数据平台建立数据共享、业务协同的共享共用机制，充分发挥农险数据平台对农业保险高质量发展的赋能作用，强化保险业务监管，提高机构服务能力，提升政府决策水平。

　　(四)加快农业保险大灾基金建设和运营

　　按照“先行起步，逐步完善”的思路，在充分论证的前提下建立中央和地方风险共担、全国统筹的国家农业保险大灾基金的基本构架，分步推进国家农业保险大灾基金入轨运行。研究确定大灾基金的初始始规模和正常运行规模，中央和省级财政按相应责任提供启动资金，大灾基金积累可按分担的风险责任提取相对应的保费，同时建立多渠道资金融资机制，保障基金的正常运行。处理好大灾基金与农业直保、农业再保、大灾风险准备金等制度的协调和衔接，既要避免形成风险敞口，也要防范风险责任重叠。

　　(五)优化农险市场准入退出制度

　　根据区域农业保险市场规模和服务需要，合理确定所需的承保机构数量及适宜的市场服务形态(如共保体、划片单独经营等)，形成适度竞争的农业保险市场结构。完善农业保险市场主体遴选管理办法，对保险机构农险经营管理情况进行动态追踪评价，发挥好绩效评价指挥棒作用，形成以服务能力为导向的市场资源配置体系。强化常态化检查监督，探索建立农业保险失信联合惩戒机制。

　　(六)建立地方政府农业保险灾损核定机制

　　政府相关部门要加快制定查勘定损技术标准，针对不同地区、不同农产品和险种制定农业保险查勘定损技术标准，研究制定运用无人机、遥感、物联网等现代科技手段开展查勘定损的业务标准和技术参数。推进基层政府建立和完善查勘定损工作机制，各地要因地制宜建立基层政府农业主管部门牵头的农业保险损失核定委员会和专家鉴定组，专家鉴定组负责灾损结果的技术审验，损失核定委员会负责对出现重大分歧的评估结果进行核定，保障农业保险损失评估结果公正可靠。

　　(七)推进农业保险法律法规修改完善

　　《农业保险条例》自2012年颁布以来，对我国农业保险规范有序发展起到了重要的促进作用，但距2016年《条例》最后一次修订也已过去8年时间，为适应农业保险高速发展态势和高质量发展要求，政府应积极推动《农业保险条例》再次修订，对农业保险定位、属性、经营模式、监管制度、支持政策等内容予以明确。推动农业保险立法，提高其法律地位，使农业保险立法早日完成，使其成为农业保险强国的重要标志。

　　(作者单位：中国农业科学院农业风险管理研究中心)