2019年，财政部、农业农村部等四部委发布的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》提出，到2022年，基本建成功能完善、运行规范、基础完备，与农业农村现代化发展阶段相适应、与农户风险保障需求相契合、中央与地方分工负责的多层次农业保险体系。由于这个文件涉及支持农业保险发展的方方面面，因此当时社会各界对构建“多层次的农业保险体系”的提法关注度不高。实际上，国家推进农业保险“扩面、增品、提标”，已经为构建多层次农业保险体系奠定了基础。当前，多层次农业保险体系已经初现，如何健全和完善显得十分重要。2024年，党的二十届三中全会提出，优化农业补贴政策体系，发展多层次农业保险，为构建多层次农业保险体系指明了方向。

　　多层次农业保险体系的内涵

　　(一)与农业农村现代化发展阶段适应农业保险制度体系

　　党的十八大以来，我国农业现代化发展取得历史性成就，粮食生产能力稳定在6.5亿吨以上，农业良种率达到96%以上，高标准农田占耕地的50%，农业科技贡献率达到61%，农作物综合机械化率达到72%。当前，中国农业农村现代化的特点决定了农业保险必须适应时代的要求。“中国式农业农村现代化是坚持世界第一人口大国自立自强目标的农业农村现代化”决定了农业保险与世界任何一个农业保险发达国家都不会相同，而要适应中国农业从“供给导向型”向“需求导向型”转变的要求，建立中国特色农业保险制度体系。“以不断完善农村土地制度为根基的农业农村现代化”决定了农业保险必须把握“大国小农”的基本国情和农情，准确利用农地数据信息，推动农业保险的精准承保理赔。“以确保国家粮食安全为根本前提的农业农村现代化”决定了农业保险必须首先要确保国家粮食安全，顺应从服务“口粮农业与吃得饱”向“吃得好、吃得健康”更加高级的大食物观方向转变的要求。“以千方百计保护农民利益为中心的农业农村现代化”决定了农业保险的经营必须坚持人民性，要充分发挥社会“稳定器”的功能，不断提高广大人民群众的获得感和幸福感。“城乡一体化与共同富裕的农业农村现代化”决定了农业保险的发展必须坚持普惠性，不断加大补贴力度，提高补贴效率。“实现人与自然和谐共生可持续发展的农业农村现代化”决定了农业保险必须顺应推进碳达峰碳中和及绿色发展的要求，为绿色转型提供更多的产品。

　　(二)与农户风险保障需求契合的农业保险产品体系

　　农业保险是农户在面临自然灾害、疾病、市场波动等风险时的重要工具，保障农户在发生风险后的生产和生活不受到重大影响。2023年，农业保险为1.64亿户次农户提供风险保障4.98万亿元，深得广大农户的认可。农户需要农业保险保障农作物可能遭受的干旱、水灾、冰雹等自然风险，保障因市场波动造成价格大幅下跌的市场风险，需要保障畜禽和水产养殖可能遭受的疾病、疫情等导致的损失，需要保障农业设施和农业机械因为自然灾害或作业过程中可能遭受的损失等。中国农业大学国家农业农村保险研究中心的《农业保险的现状和问题——基于2023年入户调研分析》显示，农户最关注产量损失。而农业保险可以确保农户有合理的收益预期。不同经营规模的主体对农业保险有不同程度的需求，新型农业经营主体对农业保险需求程度高。由于保险产品不足，地方财政补贴力度相对有限等原因，新型农业经营主体的投保率仍然不高。因此，农业保险政策要兼顾小农户和新型农业经营主体。保险机构要推出更加适合农户和新型经营主体多元需求的保险产品，简化参保流程，强化保险服务。

　　(三)与中央与地方分工负责协调农业保险补贴机制

　　政策性农业保险的保费以中央补贴、地方补贴为主要来源，决定了各级政府必须深度介入农险工作中。我国采取“中央保大宗，地方保特色”的策略来推进农业保险保费补贴，中央和省级财政重点保障关系国计民生和粮食、生态安全的大宗农产品，并向粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和乡村振兴重点帮扶县予以倾斜支持。对于地方优势特色农产品的保险费，中央和省级财政采取以奖代补方式，予以一定支持。因此，在农业保险产品设计中，要根据中央与地方的分工，综合发挥不同层级财政补贴的优势，努力产生一加一大于二的效果。构建多层次农业保险还要建立多层次的风险分散机制，既要求完善再保险机制，还要求农业保险经营机构做好覆盖农业产业链多环节、全领域的风险管理服务，推进农业风险减量管理，有效提升农业产业韧性。

　　构建多层次农业保险体系的建议

　　农业保险必须发挥好保险业经济“减震器”和社会“稳定器”的作用，通过构建多层次农业保险体系来实现补贴有效率、产业有保障、农民得实惠、机构可持续的多赢格局。为此，提出构建多层次农业保险体系的建议。

　　(一)强化政府引导作用

　　要发挥政府引导和推动作用，构建立多层次的农业保险保费补贴体系，满足多样化农业保险需求，稳步扩大关系国计民生和国家粮食安全的大宗农产品保险覆盖面，提高保障水平。通过给予保费补贴、创新激励、提供信息数据等支持，充分尊重保险机构产品开发、精算定价、承保理赔等经营自主权，调动相关主体参与的积极性。

　　(二)强化农业保险监管

　　强化业务监管，规范市场秩序，为农业保险发展营造良好环境。尤其要加强对稻谷、小麦、玉米三大粮食作物实施完全成本保险以及收入保险业务监管，确保提高保障水平。要加强财政补贴资金监管和绩效评价，确保农业保险政策精准滴灌。

　　(三)强化科技手段支撑

　　鼓励保险机构加强与政府相关部门、科技公司的合作，将更多农业保险科技应用在服务上，动态掌握参保农户和新型农业经营主体相关情况，可以基于高精度卫星遥感地图全面掌握种植作物的地块坐标位置、面积、权属等信息，也可以通过图像识别技术，自动识别作物长势，实现保险验标查勘的智能化、数字化、精准化，为农民提供更高效、精准的保险服务。

　　(四)强化数据共享应用

　　加强构建农业保险大数据管理与服务平台，整合财政、农业农村、保险监管、林业、气象、价格等部门以及保险机构的数据，建立信息共享机制，实现从地方到全国农业保险大数据资源分布式管理、有序集中与深度利用，为农业保险精算定价、业务监管、增值服务提供依据。

　　(五)强化服务体系建设

　　推进农业保险精准投保理赔，做到应赔尽赔，提高保障水平和承保理赔效率，优化农险服务的“最后一公里”。保险公司需要通过多种方式及时发布灾害预警信息，开展专业技能的培训，协助农户和新型经营主体做好防灾减灾工作，引导农户和新型经营主体把农业保险作为农业生产风险的重要管理工具，力争做到“应保尽保”。

　　(作者单位：农业农村部农村经济研究中心)