从中共中央国务院《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》到《乡村建设行动实施方案》;从中央财经委员会第十一次会议部署，到国务院稳经济一揽子政策措施及接续政策安排;从农业农村部、国家乡村振兴局联合印发《社会资本投资农业农村指引(2022年)》到会同国开行、农发行四部门联合印发文件《关于推进政策性开发性金融支持农业农村基础设施建设的通知》(农办计财〔2022〕20号)，再到《关于做好2022—2025年中央预算内投资农业建设项目储备工作的通知》(农计财便函〔2022〕196号)，又到《关于做好农业农村基础设施建设重大项目谋划储备的通知》(农办计财〔2022〕23 号，以下简称“《通知》”)。我国的农业农村基础设施建设迎来了前所未有的政策激励发展的大好机遇。加之强调强化区域资金、资产、资源全要素整合，多主体协同，引导政策性、开发性金融支持适度超前开展农业农村基础设施投融资的政策导向，新政背景下的农业农村基础设施建设项目谋划和储备无疑成为摆在各级政府眼前的大事。如何抓紧政策支持的机会分享政策的“红利”;如何提前谋划和储备好重大项目;如何获得金融机构、社会资本的支持;如何使得项目能落地实施等，都是各参与方需要深入思考的问题。笔者结合此次《通知》的出台，和大家一起分享对此问题的思考和理解。

　　亮点一：

　　聚焦“三大”重点领域

　　《通知》明确界定了农业农村基础设施项目的谋划和储备集中在高标准农田、现代设施农业、农产品冷链物流三大重点领域。这完全符合中央财经委员会第十一次会议精神要求，符合《社会资本投资农业农村指引(2022年)》及国务院批准实施的《全国高标准农田建设规划(2021—2030年)》要求，也符合专项债及金融机构支持的重点投向。

　　亮点二：

　　统筹谋划和整体包装“综合性项目”

　　整体包装项目，将项目综合立项一体化推进是近年来我国基础设施发展的方向和导向，早在2019年4月15日中共中央、国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》就提出“支持有条件的地方政府将城乡基础设施项目整体打包，实行一体化开发建设”。《通知》此次更加明确要统筹谋划整体包装综合性项目。

　　一是对重点支持的项目投资额度提出明确要求：高标准农田单个项目投资规模不少于5亿元，现代设施农业单个项目投资规模不低于1亿元，农产品冷链物流单个项目投资规模不低于3亿元;二是支持地方将零散项目整体实施并包装为大工程，既可承接政府财政投资和投资基金，又可申请政策性、开发性或商业性信贷资金;三是鼓励有条件的地方将重点领域项目进一步统筹谋划、整体包装，形成投资规模更大的综合性整装项目。

　　亮点三：

　　支持及鼓励的项目内容项目范围明确具体

　　高标准农田领域：支持整地级市、整县或整灌区等连片推进的高标准农田新建和改造提升。现代设施农业领域：支持区域化的集中连片设施蔬菜种植新建和改造提升，利用戈壁、沙漠、盐碱地、废弃地等未利用地新建区域化设施农业，建设粮食烘干设施、水稻集中育秧、蔬菜集约化育苗设施，以及奶牛肉牛家禽养殖场、畜禽屠宰场，渔港(渔港经济区、中心渔港、一级渔港)、水产养殖设施和装备(工厂化水产养殖、深远海网箱、养殖工船、高标准养殖园区)、海洋牧场等。农产品冷链物流领域：支持立足整省、整市范围内，围绕果蔬、肉类、水产等鲜活农产品，全局性谋划、整体性推进农产品产地冷链物流设施网络和支撑体系建设，包括建设产地仓储保鲜设施、产地冷链集配中心，兼顾衔接骨干冷链物流基地建设等。

　　鼓励谋划储备重大项目的范围明确为：国家现代农业产业园、优势特色产业集群、农业产业强镇等农业产业融合发展项目;农业现代化示范区，国家乡村振兴示范县;南繁基地等国家级和区域性种业创新基地、重大创新平台建设等发展平台。

　　亮点四：

　　提倡“创新投融资模式”，创新财政投入方式，放大财政资金投资效益

　　农业农村基础设施建设钱从哪来?《社会资本投资农业农村指引(2022年)》提出了“鼓励信贷、保险机构加大金融产品和服务创新力度，配合财政支持农业农村重大项目实施，加大投贷联动等投融资模式探索力度。”此次《通知》提出构建“财政资金+金融资本+社会资本”共同投资农业农村基础设施的投融资模式，尤其是“推动形成可持续的投资回报盈利模式，确保实现项目收益自平衡，放大财政资金投资效益，引导金融资金落地”等创新投融资模式，对拓宽农业农村基础设施项目投融资渠道，保证项目顺利推进具有较强的指导作用。

　　一是项目融资建设主体方面：通过构建或依托市场化的投资运营载体，包括地方平台企业、投资公司、涉农央企和省级大型国企等，承建或承接高标准农田建设等农业农村基础设施重大项目。二是投融资模式方面：应符合当地财政承受能力和政府投资能力，不会造成地方政府隐性债务。《通知》提出“推行政府投资和金融信贷的投贷联动模式”即在市场主体实施重大工程项目的基础上，通过政府财政投资撬动金融资本，实现投贷联动。创新财政投入方式，通过投资补助、先建后补、贷款贴息等方式，并推动形成可持续的投资回报盈利模式，确保实现项目收益自平衡，放大财政资金投资效益，降低信贷风险，引导金融资金落地。三是实施模式方面：提出鼓励社会资本合作建设运营农业农村基础设施项目。对市场化程度较高的农业农村基础设施项目，要充分调动社会资本参与投资建设运营。提倡政府投资可以通过国有企业股权、村集体经济组织股权或农民合作社股权等方式与社会资本投资合作。《通知》的要求与《社会资本投资农业农村指引(2022年)》倡导的“鼓励社会资本与政府、金融机构开展合作，发挥社会资本市场化、专业化优势，加快投融资模式创新应用，探索典型模式。建立完善社会资本投融资合作对接机制，拓宽社会资本投资渠道，挖掘农业农村领域投资潜力，保持农业农村投资稳定增长，培育经济发展新动能。”原则是完全契合的。

　　亮点五：

　　明确符合“金融和社会资本支持”的总体要求及“四个方面”具体要求

　　《通知》首先提出“谋划储备的重大项目要充分考虑农业农村基础设施特点，满足金融和社会资本对实施主体、投资规模、盈利模式等方面要求”，目的就是争取符合金融和社会资本支持条件。同时，对谋划储备的重大项目从“实施主体、盈利模式、前期工作、产业政策”四个方面提出了具体要求，对各地在具体谋划项目时更具指导性和实操性。

　　实施主体方面：主要是具备市场融资资格和偿贷能力的企业等市场主体，包括平台公司、投资公司、涉农央企和省级大型国企，以及其他具备实力的大型涉农企业、行业头部企业等。该主体的要求有别于片区开发和EOD项目仅有地方国企才能作为实施主体的要求，对参与农村基础设施建设主体的范围进一步扩大化。

　　盈利模式方面：要求项目应有可持续运营能力，且具备清晰的投资回报模式和偿贷资金来源。投融资模式应符合当地财政承受能力和政府投资能力，不会造成地方政府隐性债务。为此，在谋划和包装项目时对地方政府或项目申报单位提出了更高的要求，即在项目的实施方案中如何设定项目的实施模式、交易架构、投资人的回报模式?财政资金如何投入?项目的收益有哪些能否满足银行贷款要求?资金平衡如何测算?项目还款来源如何确定等等问题，都是在谋划项目时需要充分考虑依法合规确定的。

　　前期工作方面：项目经过充分论证，按规定应履行的立项、选址、用地、环评等前期工作已基本完成，并在“全国投资项目在线审批监管平台”取得项目代码。相较于其他基础设施领域的投资类项目在申报入库时或招标前只需要办理立项即可的要求，该规定属于较为严格，即在申报项目或招引社会投资人时相关建设的前期手续已经完成，对项目的实施提出了更高的要求。

　　产业政策方面：项目要符合国土空间规划、相关发展规划、技术标准和产业政策等。

　　亮点六：

　　更强有力的“组织保障措施”

　　应该说此次《通知》的出台是贯彻中央财经委员会第十一次会议部署和国务院稳经济一揽子政策措施及接续政策安排的要求，也是对一系列支持农业农村基础设施建设文件精神的落实。因此，在各项组织保障措施方面显得更为有力。

　　组织设计方面：一是要求各地要进一步增强全面实施乡村振兴战略、加快推进农业农村基础设施现代化的责任感和使命感;二是尽快确定项目实施主体，协调有意愿、有实力作为承建或承接主体的投资平台类企业、行业头部企业;三是创新投融资模式，充分挖掘农业农村基础设施建设投融资需求;四是抓紧组织设计、系统谋划梳理一批地方政府高度重视、对当地农业农村发展推动作用明显的农业农村基础设施重大项目。

　　项目储备方面：一是建立储备库即储备项目清单：要求各地建立农业农村基础设施重大项目储备库，加紧将符合条件的重大项目入库储备，建立农业农村基础设施重大项目储备清单，并在规定时间内上报农村部相关业务司局;二是积极争取金融支持：对符合要求的项目，部里将统一推送相关金融机构，积极争取政策性开发性金融工具和国有大型银行信贷支持;三是指导重点领域的项目谋划和申报：对高标准农田、现代设施农业、农产品冷链物流等3个重点领域，要求各行业司局要指导支持各地每个领域谋划不少于1个规模达标的重大项目。

　　服务支撑方面：一是要求“专班服务”：各级农业农村部门要建立项目服务专班，瞄准重大项目，全程服务，协调帮助项目建设依法合规解决用地、融资、审批等问题。二是要求“专业咨询服务”：首次提出要适时引入专业咨询机构、政策性银行、国有大型商业银行等介入前期工作，帮助谋划包装，合作编制项目建议书、可行性研究报告，制定综合金融服务方案，统筹开展项目谋划、设计和招商引资，做实重大项目储备库。

　　指导单位：农业农村部计划财务司

　　结语

　　新的政策背景下，一系列“利好”消息不断，农业农村基础设施建设迎来了发展的“春天”，对于实现乡村振兴，农村人居环境改善，农民增收致富，无疑能起到较大的带动和促进作用。但同时我们也要清醒地意识到，农业农村基础设施建设项目的包装和谋划是一个专业性较强的系统工作，虽然《关于做好农业农村基础设施建设重大项目谋划储备的通知》(农办计财〔2022〕23 号)从项目重点领域、项目范围、项目内容、项目规模、投融资模式、组织保障等方面都提出了较为明确具体等要求。但是实践中对于这些专业性较强的工作，地方政府如何能做到“能谋划、会谋划、谋划好”，却是实践中的“难题”。

　　一个重大项目的包装谋划，不是只选择一个单体项目就申报入库，也不是为了应付上级要求去“应拼凑”项目，而是为了最终实现项目的“可融、可行、可落地、防风险”。因此，在项目谋划包装的过程中，如何既能做到依法合规不增加政府隐性债务，又能做到通过政府财政投资撬动金融资本的目标;如何将零散项目整体包装为大工程，实现既可承接政府财政投资和投资基金，又可申请政策性、开发性或商业性信贷资金的目标;如何确定申报项目的实施模式、交易架构、投资人的回报机制?财政资金投入的合规路径、项目的收益及还款来源?资金平衡如何测算?都是谋划项目的各参与方，包括地方政府、金融机构、第三方专业咨询公司等需要充分考虑，并科学合理设计和依法合规确定的。