新冠疫情暴露出美国关键产品和行业供应链长期存在的脆弱性问题，其中包括农产品和食品生产行业。为应对危机，强化农产品和食品生产供应链的韧性，2021年2月24日，美国总统拜登签署14017号行政令，要求联邦政府机构在100天内完成对半导体等四类关键产品供应链风险的评估报告，在一年内完成对农产品和食品生产等六大关键行业的供应链风险评估报告，以加强美国供应链的恢复力。根据该行政令的要求，2022年2月24日，美国农业部部长提交了《农产品和食品生产供应链的评估报告》(Agri-Food Supply Chain Assessment)，报告中分析了现存问题，并提出了解决建议。即日美国农业部出台了一系列措施强化农产品和食品供应链。

　　现存问题

　　报告指出，美国农产品和食品生产供应链存在以下六方面的问题：

　　(一)供应链过于集中化和整合化

　　一方面，由于农产品和食品生产、制造和销售过程过于集中化和整合化，只要其中一个环节、设施突发状况暂时停工，就可能威胁到整条供应链的正常运转;另一方面，供应链中所控制链条越长的公司其市场力量愈强，对农民出售农产品的价格和消费者价格以及相关市场竞争影响举足轻重。这一现象在美国肉类加工、作物种子和食品零售业尤为显著。

　　(二)劳动力短缺

　　劳动力严重短缺是美国农产品和食品生产行业面临的突出问题。其中主要原因是工资低、工作条件差和老龄化严重等。早在新冠疫情暴发前，美国农业工人缺乏问题就已经凸显，每年有40%的岗位空缺，其中农场工人仅占美国人口的不到1%，移民群体占大多数。疫情导致必须对入境人员采取强制隔离措施，加剧了季节性农业工人短缺。同时，由于在公共卫生紧急情况面临较大工作风险，也导致运输和加工等非农场工人短缺。

　　(三)气候和生态风险

　　1.气候干旱和灌溉用水短缺

　　西部各州的灌溉用水短缺尤其威胁到蔬菜、水果和奶制品的生产。

　　2.新作物或种子病虫害

　　有害植物病虫害通常通过进口寄主(如蔬果、种子等)传入。美国农业部动植物卫生检疫局的植物保护和检疫 (The APHIS Plant Protection and Quarnatine，缩写为PPQ)计划存在漏洞，如对进出口货物虚假报备监管不力、缺乏相应检疫设备、人员不足等问题。

　　3.评价标准体系缺失

　　“良好农业规范”，是一种标准体系，涉及水果和蔬菜的种植、采摘、包装、加工和储存的操作规程，以最大限度地减少微生物危害风险。目前，“良好农业规范”尚未在美国实施，故美国食品安全保障有待进一步提升。

　　4.授粉媒介和传粉服务供给减少

　　一方面，蜜蜂等传粉媒介减少，其原因主要是近些年蜜蜂面临缺乏栖息地、草料和食物的风险;同时也面临害虫和病原体，潜在的农药接触和气候压力、遗传多样性降低等风险。另一方面，随着蜂蜜进口竞争加剧，因美国蜂蜜价格下降，养蜂成本上升，传粉服务供给急剧减少。

　　5.特殊作物亟需生产多样化

　　特种作物 (specialty crops)是指水果、蔬菜、坚果、干果、园艺和苗圃作物等。特殊作物生产的多样化，有利于克服对气候和自然环境的限制，改善供应链的韧性，有利于维持美国产品全球竞争力。

　　(四)动物疫病威胁

　　牲畜和家禽易受生物安全和疾病威胁影响。一些致命动物疫病一旦暴发可能会迅速蔓延，给行业造成毁灭性损失，并扰乱食品供应链。目前美国面临的主要动物疫病有非洲猪瘟、口蹄疫和禽流感。

　　(五)运输系统发展瓶颈

　　农业是美国货运系统的最大用户，随着农业生产、出口、收入、贸易和世界人口的不断增长，对运输服务的需求不断增加，美国缺乏相应的物流和仓储能力。目前联邦政府对农业供应链投资有限，增长幅度无法适应运输系统的发展，加上原有的问题，美国运输系统进入发展瓶颈期，制约了美国农业的发展。

　　(六)潜在贸易中断

　　美国农业食品供应链高度融入全球市场，在出口和进口的农产品和食品中占有相当大的份额。虽然美国与墨西哥和加拿大贸易中断的风险极低，但中国作为美国最大的单一出口市场，很容易受到贸易中断的影响。

　　许多关键农业投入品和食品进口依赖度高，农产品出口严重依赖少数外国市场，同时缺乏他国市场准入优先权，可能受到不公平的卫生和植物检疫措施和其他非关税壁垒等。

　　应对策略

　　经过专家的调查研究、与其他联邦机构的磋商，最终通过公众评议，美国农业部应对上述问题的策略概括如下：

　　(一)保障公平竞争

　　针对美国农产品和食品生产供应链过于集中化和整合化问题。第一，提高对供应链数据和农产品市场的分析能力，力求第一时间解决供应链中断问题，减少对个人和社区的影响;第二，加强供应链各环节基础设施的多样化，提升地方和区域项目竞争能力，创造更好的交易市场;第三，促进竞争，维持公平竞争的交易环境。

　　(二)解决劳动力短缺问题

　　改善农场及农产品和食品生产行业的工作条件，支持发展训练有素的劳动力、安全的工作场所和高薪、高质量的工作岗位。利用职业安全与健康推广和预防项目，解决农业工人的职业健康与安全问题。

　　(三)应对气候和生态变化

　　在应对气候变化方面，采取水再利用计划、增加灌溉面积、扩大非传统水源的农业利用等措施帮助农民适应气候变化。

　　在应对生态变化方面，及时改进、更新动植物检疫设备、加强检疫人员配备;减少食品安全认证的障碍，鼓励扩大美国农业部良好农业规范，并与食品及药物管理局(Food and Drug Administration，缩写为FDA)合作，提供关于生产安全的技术援助和人员培训。支持旨在了解气候变化如何影响传粉媒介、饲料和作物产量生产传粉率的研究;扩大城市农业和创新生产办公室的工作，为传粉媒介和有益昆虫提供栖息地的保护;采取措施确保原产地标签的真实性、质量和准确性，防止欺诈和掺假。扩大研究和推广，鼓励可控环境农业(Controlled Environment Agriculture，缩写为CEA)和城市农业，发展气候智能型农业，以减少特殊作物生产的气候限制。

　　(四)加强动植物病虫害应对

　　继续强调制定牲畜和家禽业务连续性计划，支持动物和动物相关产品的安全运输。通过评估应对野生动物和家畜中动物疾病暴发所需的现有设备和用品，加强防范措施。

　　(五)整修、更新运输基础设施

　　重建运输大宗商品和特种产品的关键运输基础设施;地面运输委员会(The Surface Transportation Board)应实施监管改革，以加强行业内的竞争，改善费率纠纷程序。

　　(六)加强农产品出口

　　强化公平原则，以确保项目、服务和决策反映公平和包容的价值观。

　　近期举措

　　为强化农产品和食品供应链韧性，美国通过关怀法案(Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act，缩写为CARES Act)、救援计划法案(American Rescue Plan Act)及基础实施投资和就业法案(Infrastructure Investment and Jobs Act)等提供了一系列经济救助和投资支持措施。其中，2022年2月24日，美国公布了2.15亿美元的拨款计划，主要用于肉制品加工行业，促进该行业中小型企业和地区企业发展，保障农业市场公平竞争，以加强美国肉制品供应链韧性，为美国农村地区创造更多财富。此次美国农业部拨款用于以下三个项目。

　　(一)肉制品加工行业扩大计划

　　美国农业部农村发展局(USDA Rural Development)通过肉制品加工行业扩张计划提供1.5亿美元拨款。其中，提供个人高达2500万美元的补贴，用于建设新加工厂，扩建现有工厂和购置加工设备等项目， 尤其鼓励小型农场和牧场、部落地区、社会弱势群体、退伍军人和服务不足社区的生产经营者申请补贴，以提高美国肉制品加工行业的生产能力。

　　(二)肉制品加工行业劳动力发展

　　美国农业部国家食品和农业研究所拨款4000万美元用于发展和培训劳动力，支持社区、专科学校和技术学院的肉制品加工劳动力培训活动，以满足当前加工所需知识和技能的要求。此外，美国农业部将利用现已开展的区域教育和推广网络，支持少数族裔服务机构开展肉制品加工研究、教育和培训活动。美国农业部还将与劳工部合作，让肉制品加工等行业创造更多就业机会。

　　(三)肉制品加工技术援助

　　美国农产品销售局(Agricultural Marketing Service，缩写为AMS)拨款约2500万美元用于全方位技术援助支持，其中1000万美元用于技术援助网络建设和首席协调员招募工作，为后续提供技术援助服务做准备。

　　(作者单位：农业农村部管理干部学院农业农村法治研究中心)