从2011年开始实施的草原补奖政策，在政策实施地区精准脱贫乃至社会和谐稳定等方面均做出了重要贡献，极大地改善了农牧民的生产生活。2019年，国务院明确草原补奖政策中的农牧民补助奖励资金由农业农村部门组织实施，继续按照原来的方式方法管理使用，并称之为“农牧民补助奖励政策”。10月底，笔者一行前往云南省昭通市永善县、曲靖市沾益县，调研农牧民补助奖励政策进展情况及实施效果。调研发现，农牧民补助奖励政策在促进农牧民脱贫增收、推动畜牧业生产方式转型升级方面贡献良多，经济效益、生态效益和社会效益十分显著。

　　云南是中国草原资源大省，是中国草原资源类型最丰富的省份之一，也是南方草原的典型代表省份，拥有草原面积2.29亿亩，可利用面积1.78亿亩，居中国第7位，南方第2位。据了解，农牧民补助奖励政策中很大一部分资金是直接补贴给农牧民的，增加其政策性收入。第一轮草原生态补奖中，云南省直补到农户资金达203522.5万元，覆盖农牧户289.02万户，而新一轮补奖政策(2016—2020年)覆盖农牧户达到了451.3万户，每年投入直补到农户资金为58155万元。

　　2019年，农牧民补助奖励政策在云南省15个州(市)109个县(市、区)实施，涉及禁牧面积2731万亩，草畜平衡面积15069万亩。而这109个县(市、区)中有80多个是贫困县(市、区)，占云南省贫困县总数的90%以上，奖补政策成为助力云南脱贫攻坚的重要力量。调研发现，在属于牧区的迪庆藏族自治州，直补收入成为牧户家庭收入的一大组成部分;但云南省除迪庆州外，均属于农区，列入禁牧、草畜平衡的草场面积少，涉及农户多，仅仅依靠直补收入，对农户带动作用并不明显。如沾益县补奖面积153.3万亩，涉及农户6.7983万户，补奖金额最高的有1000多元，最低的只有1元。到户金额过低，导致农牧民积极性不高，政策实施成效不太明显。

　　为此，云南省充分利用了农牧民补助奖励政策中的政策绩效考核奖励资金，统筹用于草原生态保护建设和草牧业发展，助推精准脱贫和产业发展。云南省饲草饲料工作站高级畜牧师唐昊介绍，云南省绩效考核奖励资金主要用于基础工作、草地资源清查及监测等工作经费，以及支持草牧业发展试点项目、草地畜牧业转型升级项目等，项目资金主要用于人工草地、草地改造、牛羊棚舍、青贮氨化窖或贮草棚、划区轮牧设施等建设，对超载过牧、草场重度退化的区域配套建设牛羊圈舍、青贮氨化窖和贮草棚等基础设施建设，建成了一批草地规模大、养殖基础好，发展优势明显、示范能力带动强的高原生态牧场，草场得以改良，产业有了发展，农牧民也走上了脱贫致富路。

　　永善模式：补奖政策实施助力精准脱贫

　　永善县位于云贵高原北部，四川盆地边缘，地处云、川两省六县结合部，最高海拔3199.5米，最低海拔380米，立体气候特征明显。永善县是国家级贫困县，并且正处于2019年脱贫摘帽的攻坚阶段。而农牧民补奖政策的实施，正是永善县如期实现脱贫摘帽的重要支撑。据统计，2016—2019年，永善县共兑现补奖资金2844.88万元，每年均有71021农户298200人受益，其中建档立卡贫困户33604户141100人，四年共享受补奖资金1038.80477万元，对助推精准脱贫工作发挥了重要作用。

　　为按期实现脱贫摘帽，永善县以落实补奖政策为契机，合理利用草原保护建设和草牧业发展项目资金，逐步改善畜牧业基础设施条件，加快转变畜牧业生产方式，助力脱贫攻坚。2011年以来，先后实施了退牧还草、石漠化综合治理、牧草良种补贴、畜牧业发展方式转变、退耕还草、草原生态补奖、南方现代草地畜牧业推进行动、草牧业试验试点等项目，争取中央资金10465.67万元，完成多年生人工草18.6385万亩，草地改良39.7537万亩、围栏封育16.1374万亩、一年生人工种草22.5727万亩、棚圈建设99818平方米、青贮窖建设6206立方米、贮草棚建设5460平方米、购置饲草加工机械182台。2018年年末，永善县畜牧业产值达到8.74亿元，畜牧业收入101247万元，占农村经济总收入的28.5%。

　　永善县有不少草场位于高寒山区，而高寒山区脱贫，就得靠畜牧业。项目实施地之一的马楠乡，充分利用项目资金，通过龙头企业带动和组建合作社，流转草场，对天然草场建立围栏，改良退化草场，科学集中规划，科学利用，改变了过去“离得近的被啃秃，离得远的无利用”的草场利用乱象，草地资源得到有效管理和利用，畜牧业发展实现转型升级，企业、合作社和农户实现了风险共担，共同发展。在项目支持下，永善县龙头企业云南深山农牧林开发有限公司投资2300余万元，流转草场15000亩，建成了总建筑面积为3万多平方米的肉牛育肥、母牛繁育基地，并通过一地生“四金”，带动周边贫困群众携手奔小康。并且，在当地畜牧部门指导下，公司还建成了1200立方米沼气池，粪污进入沼气池进行沼气发酵，生产的沼气用于供公司生产及员工生活用，产生的沼渣、沼液作为农业有机肥，用于草场和蔬菜施肥，实现种养结合。公司目前已吸纳1393户建档立卡贫困户4875人。

　　同时，永善县还将易地搬迁和产业发展有机结合起来，通过项目改造，对搬迁的农户房屋进行集中规划设计，搬迁农户既可以依靠具有民族特色的民间艺术发展旅游业，也可以发展牛羊等草食畜牧业以及种植业带动增收;搬迁村落的耕地也进行了退耕还草，搬迁农户有了生计，生态也得到了改善。仅去年一年，马楠乡就退耕还草4万亩。奖补政策的实施，给当地贫困户带来了三个增收渠道，一是草场和牛羊入股，有了来自企业和合作社的分红;二是进入企业工作和外出务工可以带来工资收入;三是年纪大的人在家种植高品质的高寒冷凉蔬菜，也能有不错的收益。

　　通过实施补奖政策，永善县草地植被得到恢复，生态环境明显改善 ，生物多样性得以保护和可持续利用，草地生态系统恢复良性循环。监测数据显示，实施草原生态奖补政策以来，永善县草原植被平均盖度由2016年的81.2%增加87.6%，提高了6.4个百分点;草原植被平均高度由2016年的33.5厘米增加到35.6厘米，提高了2.1厘米;鲜草产量由2016年7706千克/公顷增加到8386千克/公顷，增加了680千克/公顷。草地生产能力明显增强，草原生态环境不断改善，缓解了草畜矛盾。受益农户收入也明显增加，项目区牧民户均政策性增收每年增加900元，生活水平不断提高，对山区加快脱贫起到了积极的推动作用，解决了当地一部分群众的就业问题，极大地提高了广大牧民群众建设草原、保护草原的积极性和主动性，促进了畜牧业持续健康发展。

　　草长好了，环境变美了，还带动了旅游业的开发，美丽的高山草场吸引了大批来自四川、重庆等地的自驾游游客，也为当地农牧民带来了不少的收益，仅今年一个“花山节”活动，就为马楠吸引游客4.5万余人，实现旅游综合收入800余万元。有牧户一个“花山节”就卖了8只羊，收入大增。正如马楠乡乡长李文全所说，生态变好了，产业发展了，脱贫实现了，最终得到收益的是我们当地的群众。

　　沾益模式：项目撬动社会资本，带动产业转型升级

　　沾益区是曲靖市的“后花园”，珠江源大草原就位于这里。区内植被种类繁多，草山草坡资源丰富，全区草原总面积达210万亩，可利用草原面积153.3万亩，其中：禁牧草原面积19.86万亩，草畜平衡面积133.44万亩;草地资源理论载畜量为22.17万个羊单位。而暖性灌草丛草原占全区可利用草原的84.71%。

　　沾益区属于农区，农户承包的草地面积多数不大，按照禁牧补助7.5元/亩，草畜平衡奖励2.5元/亩的标准，每年拿到的直补资金很少，在农户的年收入中占比很小。因此，仅靠直补资金，难以带动精准脱贫和产业发展。对此，沾益区利用奖补政策绩效资金撬动社会资本投入，把钱用在“刀刃”上，先后组织实施了草牧业发展试点、草原畜牧业发展方式转变等项目，极大改善了草牧业基础条件，带动了全区草地畜牧业快速发展，全区草原生态也得到快速恢复，生态环境显著改善。

　　沾益区饲草饲料工作站副站长禄文生表示，产业发展需要资金、需要市场，但即使企业愿意投资，也不一定有地，更不一定有技术。而通过国家和地方政策、资金、用地、信贷等方面的支持，省、市、区(县)、街道、村镇和企业共同发力，再加上饲草饲料部门的组织优势和技术服务优势，给企业吃了定心丸，企业可以更加放心大胆地增加投资，改造荒山，改良草场，提升技术，转变生产方式，从而带动了产业高速发展，实现产业提质增效。据统计，2016年以来，沾益区累计投入资金7500余万元，其中绩效奖励资金3200万元，完成草地治理7.68万亩，新增牛羊棚圈建设11.78万平方米，新增肉牛规模养殖场(小区)8个、肉羊规模养殖场(小区)10个，建成了一批草地规模大、养殖基础好，发展优势明显、示范能力带动强的高原生态牧场。

　　同时，在落实补奖政策过程中，沾益区大胆探索，大胆实践，创新思路，总结推广了一批草牧业生产经营模式。一是“企业+贫困户”的产业扶贫模式。沾益兴达农牧有限公司等16家企业把落实农牧民补助奖励政策工作与扶贫攻坚相结合，采取优先收购建档立卡贫困户种植饲草料、优先劳务用工、优先技术培训、牛羊寄养代养等方式，全力助推区域贫困户脱贫摘帽。经统计，四年来，已累计帮扶建档立卡贫困户627户，户均年增收2660元，企业累计帮扶资金达113万元。二是“建植人工草地+舍饲、半舍饲”相结合的草原生态草牧业发展模式。沾益区天茂林牧等6家牛羊规模养殖企业建植人工草地4.32万亩，划区轮牧面积3.56万亩，采用“放牧+补饲”的饲养管理方式，形成了“建植人工草地+舍饲、半舍饲”相结合的生态草牧业发展模式。三是“观光休闲+生态草牧业”产业延伸发展模式。如沾益坤泰园艺有限公司充分利用已建的万亩高原生态牧场资源，大力开展草地观光、休闲娱乐、农事体验等活动，牧场年纯收入达400多万元，解决了500多人的就业问题。

　　沾益区还紧紧抓住国家大力发展草牧业的有利时机，出台相关扶持政策，以奖补政策落实和项目建设为抓手，依托辖区内的牛羊养殖规模企业和饲草料加工企业，以订单合同、流转自种等方式，新建饲草料基地7个，累计完成全株青贮玉米、苜蓿等优质饲草料种植7.1万亩，优质饲草料种植面积占比达30.13%，购置饲草料加工设备0.26万台﹙套﹚，建饲草料收储设施17.62万立方米﹙平方米﹚，年收贮、加工优质饲草料14.46万吨，在种、养、加、销等环节实现增收4000多万元。全区饲草料产业呈现出生产有基地、品质有保证、购销有渠道、效益有保障的饲草料产业发展新格局。

　　在项目带动下，沾益区基本解决了草场退化、草质差、实际载畜能力低、只用不管等问题，极大地调动了农牧民承包、使用、保护、建设草原的积极性和创造性，有68.7%的牧户由原来的传统放牧方式向舍饲、半舍饲饲养方式转变，企业﹙牧户﹚从“追数量”向“保质量”转变，从“多养牛羊”向“养好牛羊”转变，从“要我保护”向“我要保护”转变，草原畜牧业发展生产思路和水平发生了根本的转变。就像沾益区龙华街道清水沟村村民杜学昆，养着三四百只羊(最近羊肉价格较高，出售了一批)，种着四十多亩青贮玉米，除留一部分做饲料外，其他都被企业收购，比原来种玉米赚的多。他表示，还想接着种草、改良品种，继续养羊。

　　在政策推动和企业带动下，截至2018年年末，沾益区牛存栏14.48万头，对比2015年增11.98%，出栏11.51万头，比2015年增18.9%;羊存栏38.59万只，比2015年增9.13%，出栏30.81万只，比2015年增13.39%;牛羊肉产量3.13万吨，比2015年增8.68%;草食畜牧业总产值达8.43亿元，比2015年增6.17%。山清水秀、绿草如茵、草丰畜肥的现代草牧业发展新景象已然形成。

　　调研中我们发现，云南不少地方的奖补政策执行部门，存在人员变动、人手紧张、没有工作经费，甚至连工资都不能按时发放的困难下，积极利用绩效奖励资金，通过项目改良草场、发展草食畜产业，草地生产力显著增强，农牧民的生产生活水平明显提升，贫困群众实现稳定脱贫。很多来自一线的政策执行者表示，在直补资金效益不明显的南方农区，充分利用绩效奖励资金，对农牧民增收促进作用更大。他们建议下一轮补奖政策制定时，进一步增加绩效奖励资金比例并扩大资金使用范围，集中“拳头”力量，提升资金带动效果，推动农牧民生活改善。

　　(作者单位：刘源，《中国畜牧业》杂志社;唐昊，云南省饲草饲料工作站;王相权、汪超，云南省昭通市永善县农业农村局;张永喜、姜勇，云南省曲靖市沾益区畜牧兽医局)