农民工返乡创业是带动农村劳动力就近就业、增加农民收入、促进农村地区脱贫的重要举措。实践表明，在农民工返乡创业过程中，政策支持尤为重要。可以说，如何优化政策环境已经成为促进农民工返乡创业的关键问题。

　　返乡创业趋势渐强

　　近年来，城市就业形势日益复杂，“互联网+”战略加快实施，电子商务迅速发展，国家“大众创业、万众创新”战略深入推进。受到这些因素影响，农民工返乡创业趋势渐强。据农业部统计，2011年以来，农民工返乡创业人数年增幅均保持在两位数左右。截至2015年底，农民工返乡创业人数累计已超过450万，约占外出农民工总数的2%，其中2015年返乡农民工人数达到242万，共创办26.07万家小微企业。

　　经研究预计，在未来一段时间，农民工返乡创业仍将会保持持续增长的态势。一是城市一些劳动密集型行业的就业吸纳能力降低，农民工在城市的就业难度加大，推动着一部分有条件的城市务工人员返乡创业;二是“互联网+”战略加速推进，电子商务高速发展,使得区域位置的影响逐步弱化，为农民工返乡从事二、三产业的创业提供了广阔的空间;三是农村劳动力依托农村专业合作社和农村电子商务的快速发展，返乡从事农业方面的创业就业的积极性大大增加;四是各地政府针对返乡就业创业的支持力度不断加大，为农民工返乡创业提供了重要条件。

　　五方面问题亟待解决

　　近年来，中央和各级地方政府大力支持农民工返乡创业，出台了很多相关支持政策，取得了显著成效。但在对部分返乡创业者的调研中发现，仍存在一些创业者反映较为强烈的问题。其中，既有创业者本身的问题，也有政府政策制定与落实过程中存在的一些问题，主要集中在以下几个方面。

　　一是创业资金缺口难解决。由于农民工本身收入不高，创业初期的资金短缺成为返乡创业的重要制约因素。在农民创业者自身收入较低的情况下，由于缺乏相应的抵押物，加之银行对返乡农民工创业信心不足，创业者在创业过程中获得银行资金支持的难度较大，目前绝大多数返乡创业者的资金都来源于亲戚朋友。调研中还发现，一些小微企业找到了适合的市场，但由于资金缺乏，生产能力难以扩大，一些订单不敢承接，严重影响企业的经营发展。

　　二是创业培训针对性不强。一些创业者反映，目前各级政府都比较重视组织培训，但很多培训都有固定模式，特别是一些政府办的培训机构，在课程设计中并没有充分考虑到培训对象的关注点，提供的培训课程严重脱离实际需要，培训对象对其不感兴趣，大大影响到培训效果。

　　三是仍存在政策落实不到位、不及时的现象。一方面，部分创业者难以真正申请到优惠政策。一些创业者反映，相关优惠政策申请手续繁琐，经常是花费了大量精力也难以申请到，由于返乡创业的农民工大多文化水平不高，准备材料相对费力，故经常出现创业者干脆不去申请的情况。另一方面，一些创业者对扶持政策不了解。调研中，个别创业者在被问及与自身创业直接相关的补助资金政策时表示，根本没有听说过此类政策，更谈不到享受到政策优惠。此外，一些政策落实不及时。个别创业者反映，一些政策从申请、批复到真正落实，需要的周期较长。

　　四是创业过程中人才缺乏。由于返乡创业的地点一般处于县城或者村镇地区，创业者难以招揽到亟须的人才。据一些从事电子商务的企业反映，由于企业不是在大城市，互联网技术管理人才较为缺乏，甚至经常出现两个企业共用一名员工的情况。

　　五是针对农民工返乡创业的政府服务水平有待提高。目前，返乡创业的农民工与政府之间信息沟通不够顺畅。一方面，大多数地方没有设立专门针对农民工返乡创业的服务部门，由于农民工本身缺乏与政府机构沟通的经验，对政府部门的职能分工不甚了解，在创业过程中出现了问题，常因难以找到相应的管理部门而得不到及时解决;另一方面，在调研中也发现，一些创业者对政府的信任度不够，非常顾虑与政府打交道。这种沟通的不顺畅，严重影响了政府部门帮扶功能的发挥，从而影响到农民工返乡创业的积极性和成功率。

　　政策落地才是关键

　　为了更好引导农民工返乡创业，有效发挥其在促进经济发展和保障就业方面的作用，政府应根据农民工在返乡创业过程中遇到的问题，有针对性地采取措施，切实保障相关政策有效实施。

　　第一，不断拓宽资金来源，加大对返乡创业的财政金融资金支持力度。一是完善返乡创业信用评价机制，扩大抵押物范围，探索将集体建设用地、土地经营权等农村产权纳入抵押范围，积极争取商业银行信贷资金支持。同时也要鼓励银行等金融机构积极开发农村金融产品，加大针对返乡创业人员的资金支持。二是最大限度地发挥小额贷款担保的作用，给予创业者以小额贷款支持。三是充分利用财政资金，建立专门的创业扶持基金，在政策允许的范围内对返乡创业农民工开办的企业，优先给予政策扶持和适当降低贴息优惠的条件。四是积极协商争取政策性金融服务项目对返乡创业的支持。五是在返乡创业较为集中、产业特色突出的地区，探索发行专项中小微企业集合债券、公司债券，开展股权众筹融资试点，扩大直接融资规模。最后，应全力保证《国务院办公厅关于支持农民工等人员返乡创业的意见》中提到的定向减税和普遍性降费政策真正落到实处。

　　第二，根据本地创业的特点与需求制定培训计划，增强创业培训的针对性和有效性。应将返乡农民工中有意愿创业和处于创业初期的人员全部纳入培训服务范围，及时全面了解他们在技术和管理等多个层面的实际需求，真正做到根据不同群体实际需求开展创业培训。不断提升创业培训的基础能力，尽可能调动优质资源力量，最大限度满足创业者的培训需求。结合实际需要，积极开展专门的电子商务培训，推动农民工等人员借力“互联网+”信息技术开办和发展企业，利用互联网扩展产品销售渠道。政府要积极搭建创业培训与创业孵化的桥梁，帮助创业者将培训成果付诸创业实践。

　　第三，在提高政府办事效率的同时，鼓励各地建立专门的农民工返乡创业的服务协调机制，提升创业管理服务水平。除了各相关审批部门应在政策允许的范围内，对返乡农民工创业放宽准入条件，简化立项、审批和办证手续，提高办事效率，规范收费项目，同时建议建立专门的农民工返乡创业的服务协调机制，至少可以承担以下三方面的职能。一是承担政策宣传和引导职能;二是承担重大问题协调职能，及时帮助创业者解决生产经营中遇到的实际困难;三是承担协助监督职能，对创业者反映的有关部门权力行使不合理等问题，进行协助监督。

　　第四，多渠道解决人才缺乏问题。政府应及时了解创业企业面临的人才需求，针对某些缺口较大的人才，制定相应的帮扶机制。同时尽可能提供相应的便利和保障，协助人才引进。比如，解决好人才子女就近入学等问题。

　　第五，不断拓宽渠道和创新方式，尽可能加大政府对农民工返乡创业的支持力度。一是对于一些政府承担、财政支持的公益性项目，可以通过购买服务、政府与社会资本合作等方式，引导一些返乡农民工创立的企业参与其中。二是在政府采购目录中，尽可能将返乡农民工创立的企业生产的产品纳入其中，在保证质量的前提下，优先予以考虑。三是对于政府组织或支持的相关的推介会，应尽可能给予这些企业相应的推介机会。四是积极推荐这些企业参与一些奖项的评定以及财政支持资金项目的申请。

　　第六，建立对帮扶政策制定与落实的评估考核机制。一是应在前期政策制定过程中，对政策的可行性进行充分论证，并举行相关听证会，听取返乡创业农民工代表的意见和建议。二是强化对政策实施过程的跟踪评估。可以委托第三方评估机构对政策实施效果以及存在的问题进行及时客观地评估，促使政策日臻完善。三是加强对政策落实不到位的责任追究。

　　(作者系国务院发展研究中心社会发展研究部第三研究室主任)