日本农业支持保护政策演变

　　日本是根据农业产业的弱质性较早对农业实行特殊保护的国家。长期以来，日本政府根据农业产业自身特点和在经济发展中地位的变化以及农产品国际贸易的具体要求，因势利导，形成了一整套行之有效的农业保护制度和规则。

　　二战后到上世纪中叶的农业恢复期。第二次世界大战后，日本基本劳动力锐减，加上农业在战争期间遭受严重破坏，致使日本农业完全处于衰退境地。因此，这一时期日本农业的主要任务是恢复生产、增加农产品供给，农业支持保护的政策目标是调整、保护和促进农业发展。主要措施包括：1946 年进行“土地改革”，消灭寄生地主制度;1952年制定了《农地法》，建立了严格的土地管理制度;颁布了《粮食管理法》，对粮食实施直接统治;先后出台了《农业改良助长法》《农业机械化促进法》等，促进现代农业技术的开发和农业机械化的普及等。通过上述措施，日本农业不仅很快恢复到战前水平，而且农业装备水平大为提高，新经营体制得到确立。

　　1960年到1970年的农业发展期。进入20 世纪60 年代以后，日本经济进入长达18年的高速增长期，日本农业开始向现代化方向迅速转变。农业政策的基本目标也从解决粮食不足、恢复和发展农业生产向解决粮食过剩、提高农民收入和农业生产力水平转变。1961 年，日本制定了《农业基本法》，这标志着日本工业剩余开始回流农业，农业保护进入了新阶段。《农业基本法》将农业现代化作为农业生产发展方向，把提高农业劳动生产率和缩小工农收入差别作为实现农业现代化的两大目标，通过有选择地扩大农业生产经营规模，加强基础设施建设，增加农业经营者收入，缩小农业与其他产业部门间发展差异。同年11月，又出台了 《农业现代化资金助成法》，用以辅助《农业基本法》目标实现。实践表明，在《农业基本法》及相关法律带动下，日本农产品价格迅速提高，经营规模不断扩大，农户收入持续增长，农业现代化技术不断改进，农产品竞争力逐渐增强。

　　1970年到1998年的农业调整期。针对60年代出现的劳动力结构性转移不断增加、除稻米以外农产品自给率下降等问题，日本政府对农业生产进行合理调整和重新布局，于1970年确立了“推进综合农政”的基本方针，主要措施包括：制定了《农业振兴区域促进法》，积极建设农产品流通体系和农产品加工现代化;修订了《蔬菜生产销售稳定法》，成立了“财团法人蔬菜价格稳定基金会”，保证蔬菜供应和价格稳定;修订了《农地法》《农业现代化资金促进法》，加强农业基础设施建设;采取了农村区域生产基础和生活环境综合建设以及社会保障等一系列新农村建设措施。

　　1999年至今的逐步开放期。适应经济全球化的趋势，此阶段日本农业政策开始向市场化方向调整，相继出台了多个市场导向型的农业保护政策。标志性政策是1999 年7 月日本国会正式通过的《粮食、农业、农村基本法》(以下简称“新基本法”)。新基本法的将确保稳定的食物供给、农业多功能性、可持续发展和推动农村发展作为主要内容。具体措施包括：改革农产品关税和贸易政策，6年内平均关税下调35%，除大米外的其他限制进口农产品全部关税化;改革农业的国内支持政策，削减与农产品生产直接挂钩且对贸易产生扭曲作用的“黄箱政策”;出台新粮食法，改革大米的生产、流通、进出口体制;改革农户经营体制，促进耕地流转;改革农协的组织体制、经营方式和核算方式等。2010-2013年，日本政府又先后制定了《粮食、农业、农村基本计划》、《重构日本食物及农林渔业的基本方针与行动计划》等，出台了“农山渔村的6次产业化政策”和“户别收入直接补贴制度”、“青年务农补助金”等政策，不断完善《新基本法》的各项政策措施，提高农业劳动生产率，鼓励青年人从事农业，增强农业竞争力。

　　日本农业金融政策框架

　　日本的农业金融体系主要包括合作性金融机构、政策性金融机构和商业银行，农业信用基金协会为各类金融机构提供担保和风险补偿(图1)。合作性金融和政策性金融在日本的农业金融体系中发挥了重要的主导作用。据2014年财年统计，日本金融机构农业贷款余额共4.2兆日元，其中政策性金融占38%，合作性金融占45%，其他商业银行仅占17%(图2)。在政府的大力扶持下，合作性金融机构、政策性金融机构和商业银行之间建立了职责明确、各司其职、角色互补的农业信贷服务体系，完全覆盖了不同类型的农业生产者不同层次的需求。合作性金融主要解决用于农业生产的短期流动资金需求(1年内)，服务对象包括专业农户和兼业农户;政策性金融主要解决基础设施建设、农机具购置等中长期资金需求(25年内)，服务对象主要是经认证的专业农户。

　　合作性金融

　　农协系统是日本支持农业发展的合作性金融机构，主要由综合农协—信用农业协同组合联合会—农林中央金库三级组成。三级机构间不存在行政隶属关系，相互之间自主经营，自负盈亏，独立核算;上级组织为下一级组织提供信息以及在资金发生困难时提供支持。

　　综合农协是最基层的市町村一级。综合农协以本地区农户为服务对象综合开展服务工作，除了提供农业生产方面的服务外，还可以提供信贷、保险方面服务。农协共有450万会员和577万准会员，均可通过所属的综合农协办理存款、贷款、汇兑、支票转账、托收承付等金融业务。2016年3月底，综合农协贷款余额20.6兆日元，占当年农协系统全部贷款余额的48.36%。

　　信用农业协同组合联合会(以下简称信农联)是中间层，即都道府县一级。信农联在基层农协和农林中央金库之间起桥梁和纽带的作用，以基层农协为服务对象，吸收基层农协的剩余资金，并在基层农协需要时为其提供融资服务。2016年3月底，信农联贷款余额5.1兆日元，占当年农协系统全部贷款余额的11.97%。

　　农林中央金库(以下简称农林中金)是农协系统的最高层机构，它在全国范围内对系统内资金进行融通、调剂、清算，并按国家法令营运资金。同时，它还指导信农联的工作，并为它提供咨询。农林中金可对会员办理存款、放款、汇兑业务，并且可代理农林渔业金融公库的委托放款和粮食收购款。可以说，农林中金起到系统总行的作用。2016年3月底，农林中金贷款余额16.9兆日元，占当年农协系统全部贷款余额的39.67%。

　　日本合作性金融有两个特点。一是存贷比较低。截至2016年末，农协存款余额99.4兆日元，贷款余额仅21.7兆日元，存贷比21.8%，其余资金主要用于购买国债等收益较为稳定的金融产品。二是金融业务是农协的主要收入来源。在农协的各项业务中，信贷、保险业务持续盈利，农业生产、生活服务等业务始终处于亏损状态。2014年，农协信贷业务盈利2392亿日元，保险业务盈利1283亿日元，农业生产、生活服务等业务共亏损1816亿日元，主要靠金融业务的利润弥补亏损。

　　政策性金融

　　政策性金融(也称制度金融)主要是日本政府以国家信用为基础，按照相关法规以优惠的存贷利率或条件向农业融资。政策性金融中，约90%来自农林水产金融公库(以下简称农林公库) 向农业生产者提供的长期低息贷款;其余10%左右主要是农业现代化资金，通过农协提供资金、政府贴息的方式向农户发放贷款。

　　农林公库是日本政府根据《农林渔金融公库法》 于1945 年出资设立的，资金来源主要是政府财政性投融资。2008年10月，农林公库与国民生活金融公库、中小企业金融公库合并成立日本政策金融公库。截至2016年3月底，政策金融公库融资总额18.7兆日元，其中农林公库融资总额2.6兆日元，仅占13.9%。农林公库可直接或通过农协等金融机构间接向农业生产者提供的贷款。贷款主要用于基础设施建设、稳定农业专业户经营、农林渔业安全保障(灾害救助)、培养青年农民等方面，年利率在0〜0.45%之间不等。截至2016年3月底，农林公库贷款余额2.67兆日元，平均偿还年限12.8年，其中农业贷款余额1.55兆日元，占58%;林业贷款余额0.69兆日元，占26%;食品加工业贷款余额0.34兆日元占13%;渔业贷款余额0.09兆日元，占3%。

　　农业现代化资金是以鼓励农业经营者实现经营现代化为宗旨而设立的。它主要针对具有一定生产规模的农户，用于各类机械、设施等农业设备投资， 偿还年限在15年以内。农业现代化资金以农协充足的剩余资金为来源，政府为贷款提供债务担保并给予贴息。都道府县财政贴息1/2，中央财政贴息1/4，农户仅负担利息的1/4。2016年3月底，农业现代化资金贷款余额0.15兆日元，占农业政策金融贷款余额的9.1%。

　　农业信用保证保险制度

　　根据1961年制定的《农业信用基金协会法》，为保证农业现代化资金的融资安全与顺利进行，日本农业金融系统建立了一套完整的农业信用保证保险制度。

　　在都道府县层次上，地方政府、信农联、综合农协和农户共同出资设立了农业信用基金协会，为信农联、综合农协和农户提供债务担保;在中央层次上，中央政府、各农业信用基金协会和农林中金共同出资建立了农林渔业信用基金，为农业信用基金协会代偿债务的事项提供保证保险，并为农协系统和商业银行等金融机构提供融资保险(图3)。

　　日本农业信用保证保险制度已同整个农业金融相联系。两级协会的原始资本都来自会员出资和国家财政出资两部分。政府对这一制度的支持，加上会员之间的互助，使得各项农业贷款都具有充分的安全保障。截至2015年底，农林公库的不良贷款776亿日元，不良贷款率3.01%。于日本农户偿还债务的积极性较高，政府担保压力并不大，以前只向农协系统开展担保业务，现在也扩展到和商业银行合作。2015年底，农业信用基金协会的担保代偿率仅为1.07%。

　　启示与借鉴

　　中国和日本在农业生产自然条件、经营方式相近，农业支持保护政策的指导思想、政策框架也有很多相似之处，因此日本的一些做法值得我国借鉴。

　　建立专注于农业的信贷体系

　　从日本的金融体系看，以农协为代表的合作性金融和以农林公库为代表的政策性金融在农业信贷中发挥了极其重要的作用。从兼业农户到农业企业，从短期的流动资金到长期的农业生产资金，只要资金用途符合要求并经过审查和评估，都能从相应的金融机构获得贷款。同样，美国也建立了拥有百年历史的农场信贷体系，由50.3万个私人股东(其中85%为农民和合作社)所有，2014年的贷款余额2170亿美元，在农场各类信贷主体中居第一位，占44.8%。可以看出，这些国家通过专门的农业信贷体系，不但有效解决了农户“贷款难”的问题，也发挥了对金融市场的政策导向作用。

　　与上述国家相比，我国目前虽然已初步形成政策性金融、商业性金融、合作性金融和新型农村金融机构组成的多层次农村信贷服务体系，但缺乏农民可信赖、投入有保障、政府有“抓手”的农业信贷主渠道。我国目前正在建立的全国农业信贷担保体系，具有政策性、专注性、独立性的特点，完全可以通过政府的引导支持，与银行等金融机构进行合作，将其培育成农业信贷的主要载体。

　　坚持财政金融协同支农

　　日本一直对农业支持保护高度重视，在财政方面，主要是围绕收入成本补贴和农产品价格支持，在金融方面主要是通过给予长期低息贷款支持农业生产。此外，财政、金融也会“联合发力”，如农业现代化资金就是通过农协出资、财政贴息的方式协同支持农业，被认为是“农户最容易利用的政策性金融”。

　　与发达国家相比，我国农业支持保护政策实行时间不长，主要是采取财政直接补贴的方式，补贴架构也比较简单。近年来，随着农村金融改革的不断深化，金融支农力度的不断加大，我国正处于财政金融协同支农的绝佳历史机遇期。一方面，保持粮食和农业生产稳定发展是我国农业补贴政策的重要任务，对口粮等关键品种，价格支持等效果明显的调控政策仍要坚持实施。另一方面，要充分发挥市场配置资源的决定性作用，减少政府对农产品市场的直接干预，更多地运用金融保险杠杆，注重发挥市场主体的主观能动性，不断创新金融支农的机制和产品服务，提高内在活力和竞争力。

　　兼顾小农户和规模经营户发展

　　日本是在小农经济的基础上实现了农业现代化，迄今为止小规模家庭经营仍是农业生产经营组织的基本主体。据统计，日本共有农户215万户，其中销售额在2500万日元以下的兼业农户和小农户占全部农户的90%以上。日本的农业政策无论如何调整，对中小农户的支持始终是主线。一方面是金融支持，在农协的贷款余额中，中小农户贷款约占80%-90%;更重要的一方面是依靠农协的强大力量，无论是种子化肥的供应、生产指导，还是打造品牌、统一包装、建立营销渠道，农协提供了全方位立体式服务，大大增强了小农户的竞争力。

　　同样，在较长一段时间内，以家庭为经营主体的小农户仍将是我国农业生产的基本盘，也是我国农业政策的立足点和出发点，适度规模经营主体则代表了农业现代化的发展方向，两者需要兼顾考虑，不能顾此失彼。在农业支持保护政策的设计上，对规模经营主体的扶持主要应侧重于金融支持，满足其资金需求，激发内生活力;对小农户的支持，主要应侧重于提供产前、产中、产后的全程社会化服务，促进一二三产业融合等方面，提升市场竞争力。

　　积极稳妥推进农村信用体系建设

　　农村信用体系建设是现代农村经济发展的基石，在促进经济发展过程中起着举足轻重的作用。日本的信用体系建设情有两个特点。一方面，农协在信用评价体系中发挥了重要的作用。农户的生产生活资料、农产品初加工、农产品存储和运销都大幅度依赖农协渠道，农业资金也主要靠农协下属的信用部门来提供。因此，农协对农户的生产情况、经营状况十分了解，能充分评估农户的偿还贷款能力。另一方面，日本农户普遍对农业生产经营进行了独立财务核算。日本农户即便不是法人组织，对农业生产经营收支情况也是单独进行核算，与生活成本完全分开，从而完全掌握个人的生产经营状况。在申请贷款时，由于各种会计资料充分齐全，获得贷款的成功率也大大提高。因此，借鉴日本的经验，完善我国农村信用体系建设，首先要辅导和支持新型经营主体加快财务管理规范和信息化系统建设，完善历史财务记录、信用记录等档案信息，使其成为一个“合格”的金融服务对象。