近年来，以外出务工、经商人员、大中专毕业生和企业为主体的返乡创业潮悄然兴起，农村电商、休闲农业和乡村旅游等农村新产业新业态迅猛发展，为农业增效、农民增收、农村繁荣发展，注入前所未有的新动能。应因势利导，强化政策统筹整合，加大政策支持力度，像当年抓乡镇企业一样抓返乡创业和农村新产业新业态发展，使之成为今后“三农”工作的新载体、新抓手、新亮点。

蓬勃涌动的农村新热潮

休闲农业、乡村旅游等新产业发展迅猛。近些年，各地休闲农业和乡村旅游蓬勃兴起，从需求侧看是经济社会发展与城镇化推进过程中，收入水平提高带动了消费结构升级，人们对自然生态、有机和个性化产品的消费需求增加所致的结果;从供给侧看则是城乡路网联通升级、美丽乡村建设带动的农村公共基础设施提升和人居环境改善所带来的变化。从此，农村的绿水青山不再是“养在深闺人不识”，田园风光不再只停留在乡愁记忆中，农村生态资源、田园风光、乡土文化、民俗风情的价值不断凸显。休闲农业和乡村旅游正在成为农民增收的新亮点，成为市民休息旅游的新去处，成为传承农耕文明的新载体。2015年，山东、云南、福建、广西、陕西等省区的乡村旅游接待人数少则5000万人次，多的超过3亿人次，旅游综合消费呈“井喷式”增长，对农民就地就近实现就业增收带动效果十分显著。

农村电商等新业态发展迅猛。过去，在城乡分割发展阶段，农产品进城高度依赖于有限的批销渠道，分散的小农户对接大市场，往往“卖难”或“卖不上价”，农民只获得有限的生产环节收益。近年来，得益于“互联网+”的发展普及，以农村电商为代表的流通新业态，为城乡商品流通创新了渠道、压缩了环节、提升了效率，让农产品买卖方对接更加直接顺畅，也让边际收益更高的农产品定制化生产、直供直销成为可能。电商网络的互联互通，让一些传统上地理位置不占优势的偏远地区，也有机会搭上了互联网销售的顺风车，土疙瘩飞出小山村成了稀罕货。除了缩短流通环节，让农民分享流通批销环节收益，“互联网+”带动下的农村地区市场连接性升级，还有利于推动加工、销售更多下移集中到产地端，促进农村一、二、三产业的融合发展，带动农村劳动力就地就近转移就业增收。2015年，山东、安徽、福建、江西农产品电子商务交易规模均超过百亿元，同比增长都在30%以上。

农民工等返乡创业悄然兴起。在经济转型升级、传统产能过剩的背景下，大批农民工、一些企业主，甚至部分大中专毕业生敏锐地意识到，家乡农村对资金、技术和人才需求潜力很大，是可以大有作为的广阔天地，农民工正在由原来的“孔雀东南飞”向“春暖燕回巢”转变，返乡创业就业人数呈逐年递增趋势。顺应农村返乡创业潮的趋势，各地各部门出台系列政策措施，“输出打工者、引回创业者、带动就业者”，通过“筑巢引凤”，实施“回家工程”，发展“归雁经济”，营造浓厚的返乡创业氛围，返乡创业正在由“星星点点”向“星罗棋布”转变。四川作为全国人口大省和劳务输出大省，常年外出务工的农村劳动力保持在2000万人以上。近年来，一些外出务工经商人员积累了一定的资金、技术、能力之后渐有回流之势。从2013年开始，农民工返乡就业创业人数逐年增加，2014年新增4.5万人，2015年新增6.3万人、达到28.43万人。江西省2015年监测调查显示，在省外就业的农民工66.5%有回省愿望，实际回流19.4%，共105.5万人，其中4.1万人自主创业。不少大中专毕业生也选择返乡创业，甘当“留守青年”，返乡毕业生人数增加趋势明显。我们调研了解的江苏省泗洪县，返乡创业成功的4276人中，外出务工经商人员与大中专毕业生，分别占到66.3%和19.7%。

为农业农村发展注入新动能

现阶段农村新产业新业态发展和返乡创业方兴未艾，虽然小荷才露尖尖角，总体还呈盆景样式，但绝不是赶时髦的应景之作，更不是昙花一现的凑热闹之举。其经过适当引导培育，完全有望成就星火燎原之势，有望成为推进农业供给侧结构性改革的有生力量，成为继乡镇企业崛起、城镇化和农民工进城之后我国农民的又一伟大创造，为农业农村发展注入持久的新动能。

一是引领农业供给侧结构性改革。过去相当长一段时间里，我国农业发展的主要任务是追求量的增长，主攻总量不足的矛盾。为解决总量不足矛盾，我们拼资源拼环境提高农业产量，农业资源环境的弦一直绷得很紧，边际产能过度开发，农业生产的水资源、土壤等都存在不同程度的污染，农产品质量安全令人担忧。近年来，农业劳动力成本不断提高，我国劳动力低成本优势逐渐丧失，国内外主要农产品价格全面“倒挂”，农业发展面临国际市场农产品价格“天花板”的挑战日益严峻。深化农业供给侧结构性改革，就是要在确保国家粮食安全的基础上，以提高农业供给质量为主攻方向，加快实现农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足“量”的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足“质”的需求历史性转变。推进农业供给侧结构性改革，关键要调好调顺调优农业结构，提升农业产业链、价值链，增强农业可持续发展能力。为此，必须在传统农业供给体系中加上新理念、引入新元素，必须将现代科技、生产方式和经营模式引入农村，必须优化农业全产业链从业者结构，培养农业供给侧结构性改革的带头人。农村新产业新业态兴起背后的返乡下乡创业者们，带来了资金资本、现代化的眼界、管理经验和市场连接等等，更注重在品质、品味、品牌管理控制方面下功夫，更注重新技术应用、农业多功能性挖掘、经营模式创新和产业链延伸，这让农业生产很自然地嫁接上了现代生产要素，为农业转型升级、提质增效注入了全新动力。

二是带动农民增收致富、助力脱贫攻坚。小康不小康，关键看老乡。增加农民收入是“三农”工作的中心任务。当前，农产品价格水平上涨乏力，外出农民工净增数量和工资水平出现增速“双降”的趋势，农民增收形势异常严峻。我国贫困人口依然较多，减贫难度不断增大，脱贫攻坚到了攻坚拔寨的冲刺期。农村发展的新产业新业态，让农闲时段的劳动力可以就地就近实现就业，增加农民的工资性收入，拓宽了增收渠道。据有关部门对192个县的典型调查，返乡创业带动就业效果较好，1个返乡创业者可带动近4个人就业。虽然现在宏观经济下行，跨省外出务工有所减少，但是农民就地就近转移就业的机会在增加，农民工资收入还是有较好的增长势头和后劲。依托农村绿水青山、乡土文化等独特资源优势，发展新产业新业态，将成为带动农民增收致富、助力脱贫攻坚的重要依靠。

三是完善农村社会治理。长期以来，我国农民外出打工主要表现为三种形态：“兼业式”流动，即农村劳动力利用农闲时间季节性地外出打工;“候鸟式”流动，即农民外出务工以年为周期在城乡和地区之间往来;“刨根式”转移，即完全脱离农业生产、常年举家外出并成事实上的城市居民。毫无疑问，推进以人为本的新型城镇化，主导趋势是农业转移人口市民化。今后还是会有不少农村劳动力向城市城镇转移，有的可能就在当地落户定居了。但只鼓励劳动力单向流往城市，只能使农村不断空心化，社会资本自然不断消逝。随着农村生产生活条件不断改善，农业农村投资价值不断显化，外出劳动力回流，也将成为一种新潮流、新趋势。农村新产业新业态的蓬勃发展，许多年轻人回来了，也待得住了，也能致富了。山东有的淘宝村就喊出这样的口号：在外东跑西跑，不如在家淘宝。人回来了、心聚拢了，村庄的社会治理自然也就更有基础、更有底气了。返乡创业者投资兴办各类社会事业和公益事业，积极参与乡村家园建设，成为新阶段完善乡村治理的一个有效抓手。许多返乡创业者都是父子兵、夫妻店，这客观上有利于缓解农村留守儿童、留守老人问题，改善农村家庭结构，有利于修复农村社会结构，防止农村在社会变革浪潮中被边缘化。

四是促进城乡融合。从20世纪70年代末到90年代末的20年，中国乡镇企业的异军突起演绎出我国与众不同的工业化路线，所谓“农村包围城市”的工业化道路。这种独具特色的工业化道路为农村经济发展和农村社会结构转型注入了强大推动力。近年来，返乡创业和新产业新业态的发展无疑是中国现代化进程的继续，将有利于农民深度参与社会分工分业，促进农村一、二、三产业和城乡融合发展，带动农村特色小镇和县域经济发展，推进新型城镇化发展。农村返乡创业实质上是资金、技术、人才等先进生产要素从城市向农村的回流，有利于解决新形势下谁来发展现代农业、谁来建设社会主义新农村的问题，是新形势下以工促农、以城带乡的有效形式，符合城乡发展一体化的内在要求。

培育农业农村新增长点

当前，返乡创业支持政策存在的突出问题包括：一是总体情况不清。除了近两年人社部门开始对农民工返乡创业培训有粗略统计外，返乡创业主体数量几何，主要从事哪些行业，流转土地和经营状况如何，这些信息实际上没有专门的职能部门掌握，工作底数实际上是并不清楚。二是政策碎片化较为突出。返乡创业政策基本按创业群体归口不同的职能部门进行管理，农民工创业在人社部门，大中专毕业生创业在团委，女性创业在妇联，电子商务方面的创业由商务部门归口管理。不同职能部门的创业支持政策条件各异，不仅造成政策支持难以聚焦，同时还容易出现低水平的重复支持和低效支持。另外，创业支持政策审批部门繁多，加上缺乏合适的信息对接和沟通渠道，往往使得许多支持政策最后“看得见、摸不着”，飘在半空。三是支持力度不够。基层同志反映，虽然各地都设立了创业贷款或创业担保基金，但现实中创业担保贷款条件比较严格，针对创业人员的贷款额度较为有限，基本上是杯水车薪。虽然为支持设施农业发展允许有5%的附属设施用地和辅助设施用地，但苦于设施农业落在基本农田内，这个用地比例政策很多时候实际上落不了地。

下一步，要充分利用、整合好现有政策，像当年抓乡镇企业发展一样抓“归雁经济”，像当年吸引外商侨商一样培育“返乡创客”，像抓城市招商引资一样抓农村“招商引智”，营造浓厚的返乡创业氛围，破解返乡创业和新产业新业态发展的突出瓶颈，尤其要在用地、金融和培训等方面，出台一些含金量高的实招硬招，引导其成为农业农村发展的新增长点。刚刚发布的2017年中央一号文件，对这方面也作了专门部署，提出了一些含金量比较高的政策举措。比如，在用地保障方面，文件提出：完善新增建设用地保障机制，将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持农村新产业新业态发展。允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地，通过入股、联营等方式重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展，严禁违规违法开发房地产或建私人庄园会所。再比如，在鼓励各类人才回乡下乡创业创新方面，文件提出：要整合落实支持农村创业创新的市场准入、财政税收、金融服务、用地用电、创业培训、社会保障等方面优惠政策。鼓励各地建立返乡创业园、创业孵化基地、创客服务平台，开设开放式服务窗口，提供一站式服务。

在金融方面，要进一步完善返乡创业贷款风险分担、补偿机制，解决创业者融资担保难题。积极推进确权颁证、抵押物价值评估、流转交易平台建设等配套工作。积极引导村镇银行等新型农村金融组织发放返乡创业专项贷款。对招用人员达到一定规模或比例的返乡创业重点企业给予贷款贴息。积极开发特色农业保险险种，提高农业保险的补贴力度，提高农业保险风险保障水平。推动政策性农业保险由保成本向保收入转变，降低返乡创业风险。

在培训方面，要加快推进职业教育、技能培训体制改革，建立以市场需求为导向的创业培训体系，通过政府购买服务等形式，加大返乡创业的培训支持力度。紧密结合返乡创业特点、需求和地域经济特色制定创业培训规划，扩大培训覆盖范围。积极扶持培育一批农村电子商务创业带头人，比照引进农业技术人才的政策，鼓励电子商务专业技术人才扎根农村，面向基地、农民合作社、种养大户开展业务技术指导、营销策划等服务。

(作者系中农办副主任)