完善“三权分置”，无论是实践探索还是理论创新，都应当奔着一个方向去：促进土地资源合理利用，发展多种形式适度规模经营，推动现代农业发展

　　正确处理农民和土地的关系，过去是、现在依然是农村改革的主线。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，正是为了回应中国农村和农业发展的现实变迁。

　　实行家庭联产承包责任制30多年来，农村土地集体所有权与农户承包经营权的“两权分设”，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，调动了农民积极性，也为我国农业的长足进步提供了制度保障。随着工业化、城镇化的深入推进，大量农民转向非农产业，农村土地流转现象日益普遍，农业经营方式发生深刻变化。截至2015年底，全国家庭承包经营耕地中已有33.3%发生了流转，2.3亿承包户中有6600万户或多或少流转了土地。现在，这个趋势还在继续，那么问题来了：拥有土地承包经营权的人不再种地，种地的人又没有相应权利，应该用什么样的制度安排来规范和调节这一客观现象?

　　在“两权分设”的基础上，把土地承包经营权进一步分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权“三权分置”，就是一种适应生产力发展、适应当前现实的制度安排。需要注意的是，农村土地流转现象早已出现，承包权与经营权分离的实践极为丰富。在政策层面需要厘清的，是进一步完善“三权分置”的具体办法，把农民集体的所有权、农户的承包权、经营者的经营权界定清楚，真正做到承包户能放心流转土地、经营者能放心投资土地。

　　农村土地的“三权分置”，受到两个现实因素的推动，一个是城镇化，一个是农业现代化。从历史进程看，城镇化的推力更大一些，许多地方尚未实现农业现代化，农村就已经空心化了。然而，人的流动需要各个方面的社会体系作支撑，当前户籍、教育、医疗等方面的路障正在打开，但基础不够稳固，因此农村土地权益的调整，在很长的一个历史时期内还需要为农民留下退路。稳定现有土地承包关系并保持长久不变，允许农民进城落户不必退承包地，是正确而理性的选择。

　　从更长远的未来看，农业现代化将是推动农村土地权益调整最重要的力量。在“三权分置”问题上，有一点必须十分清醒：土地流转不是目的，农业和农村的现代化才是。这个过程很难一蹴而就。引导土地经营权合理流转、推进土地适度规模经营，是完善“三权分置”办法的一个重要出发点，因为现实中有不少通过流转农民土地发展现代农业的经营者抱怨，签订的流转合同期限很短，而农业基础设施投资回报期较长，不敢作长期投入;需要的资金量大，而经营的土地不能用于抵押融资。然而，仍有必要把当前土地交易制度成本的问题，放到农业现代化的整个历史过程中来考量。方向对了，慢一点问题不至于太大;过于心急的话，恐怕就有走偏的风险。

　　处理农民集体和承包户关于承包土地、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系，复杂而敏感，还有很长的路要走。无论是实践探索还是理论创新，都应当奔着一个方向去：促进土地资源合理利用，发展多种形式适度规模经营，推动现代农业发展。

　　国务院日前印发《“十三五”国家食品安全规划》，对“十三五”时期全国食品安全工作做出统筹部署。《规划》明确治理关口前移、源头把控，守住不发生系统性、区域性食品安全事件的底线，对食品从农田到餐桌也提出全程控制、全链条监管的要求。这不仅为开展食品安全治理指明了新方向，也为百姓食品安全拉上了“高压线”。

　　一方面，我国食品生产经营企业多、小、散，全国1180万家获得许可证的食品生产经营企业中，绝大部分为10人以下的小企业。企业诚信观念和质量安全意识普遍不强，主体责任尚未完全落实。此外，互联网食品销售的迅猛增长也给食品产业带来新的风险。

　　另一方面，一些地方工业“三废”违规排放导致农业生产环境污染，部分省份粮食重金属污染超标率超过20%。特别是农村环境保护意识相对薄弱，畜禽养殖污染、土壤和水体污染现象比较严重。此外，农业投入品使用不当、非法添加和制假售假等问题也依然存在，给食品安全埋下隐患。

　　源头污染若不根除，食品安全也就无从谈起。《规划》提出，“十三五”时期将全面开展食用农产品源头治理，到2020年，主要农作物病虫害绿色防控覆盖率达到30%以上，主要农产品质量安全监测总体合格率达到97%以上。要实现上述目标，必须加强源头污染的综合治理，各相关单位、责任主体也要严把源头关。

　　首先，综合治理环境污染问题。环境污染涉及农业、环保、卫生、食药等多个部门，为此，食药监部门要积极加强与农业等部门在制度衔接、监管合作和信息共享等方面的沟通协作，不仅注重系统性、协同性和前瞻性，真正形成各层级政府间、各部门间合力，还要摸清土壤污染分布情况，开展污染耕地分级分类治理。

　　其次，要严格农兽药等农业投入品使用管理。当前，我国允许使用的农药超过600种，但很多都缺乏有效监管，导致果蔬、粮食中农药残留严重。为此，要大力推行化肥农药使用量零增长行动，加快高效、低毒、低残留农药新品种研发推广。同时，严格落实农药兽药登记和安全使用制度，推行高毒农药定点经营和实名购买制度。

　　加强食品安全源头治理，还要形成全链条、全品种、全模式的监管体系。食品安全与生产、经营、使用、检测、监管等各环节的安全责任落实密切相关，要想守卫公众的舌尖安全，食品生产者、餐饮服务提供者应制定并实施原料控制要求，建立进货查验记录制度，有效识别来自上游环境污染和农业投入品滥用带来的风险。农产品生产者应积极参与国家农产品质量安全追溯管理信息平台运行，已开展肉类、蔬菜等产品追溯体系建设的地区要加快建立长效机制。政府部门要对食品违法的重点领域、重点环节和重点问题加大稽查执法力度，倒逼各主体加强源头治理，不断提升食品安全水平。

　　(作者为国务院发展研究中心农村部部长、研究员)