农业是高度依赖自然资源的产业，土地经营规模决定了农业的基础竞争力。随着劳动力、土地、环境保护、质量安全成本的显性化和不断提高，我国农业进入了成本快速上涨时期，大宗农产品生产成本必然与瑞士、日本、韩国等国的水平日趋接近，与美国、加拿大和澳大利亚等主要出口国的差距不断拉大。国际市场农产品价格主要由出口国决定，以成本为基础的我国大宗农产品合理价格与国际市场价格差距扩大的趋势不可逆转。由于缺乏像瑞士、日本、韩国等国数百乃至上千的关税保护，也缺乏这些国家的农业支持力度，我国农业特别是大宗农产品在全球化竞争中面临着重大风险和越来越严峻的挑战。

大宗农产品进口面临失控的风险

对于实施单一关税的进口农产品，我国的管控手段仅限于征收有限的关税。对于实施关税配额管理的农产品，以配额外关税税率进口，我国也是完全放开的，没有任何调控手段。当国内价格高于国际价格的幅度大于最高约束关税水平时，农产品进口将面临失控的风险，“适度进口”的粮食安全战略将面临挑战。

近年来，我国棉花、食糖的国内外价差幅度已超过其配额外关税水平，以配额外关税进口的增势趋强。2011-2013年，以配额外50%税率进口食糖的数量分别为97万吨、180万吨和260万吨;2013年以配额外滑准税进口的棉花189万吨，以配额外40%税率进口的棉花51万吨。虽然目前三大谷物进口量有限，保持在关税配额量之内，但按成本和价格增长趋势推算，今后5-7年粮食内外价差幅度将超过配额外关税65%的水平，届时三大谷物以配额外关税税率进口将成为现实，配额外关税的“防火墙”作用将基本失效。

在资源刚性约束和需求刚性增长的情况下，适度进口大宗农产品是我国的必然选择。入世以来，我国农产品进口持续快速增长，年均增速超过20%，进口额每3年翻一番。从2011年起，大宗农产品全面净进口。然而，近3年我国大宗农产品进口中相当一部分不是因为国内短缺，而是受内外价差所驱动，造成“国货入库、洋货入市”、“边进口、边积压”的怪象。粮食进口总体上以品种调剂为主，但特定品种进口受价差驱动显著，存在过量进口。在我国大米供求平衡、库存充裕的情况下，因越南籼米价格低廉，国内企业的进口动力强劲，造成南方籼稻库存积压，销售困难。玉米国内供给和库存充裕，但仍然保持一定数量的净进口，同时作为替代品的玉米酒糟、高粱和大麦进口快速增长，2014年1-5月上述3个产品合计进口620万吨，比上年同期增加2.75倍。棉糖过度进口问题更为严重。2011-2013年棉花累计进口1349万吨，超出正常产需缺口750万吨，2013年末国内库存达1148万吨，库存消费比为144%，约占全球总库存的60%。食糖近3年进口超出正常缺口500万吨，2012/2013榨季期末库存800多万吨，库存消费比高达58%。食用油籽和植物油进口主要是因为多年来形成的巨大产需缺口，但油菜籽过量进口问题比较突出。由于不同植物油之间很强的替代关系，大豆、棕榈油的大量进口对我国以冬闲田种植为主的油菜籽生产造成了明显挤压，目前我国油菜生产主要靠临时收储政策支撑，近年来收储加工的600万吨菜籽油积压在库。

国内价格调控政策面临失灵的风险

为保障农民收益，确保大宗农产品合理的价格水平，我国对粮棉油糖实施最低保护价收购政策和临时收储政策。但是当进口税后价低于国内最低保护价或临时收储价格时，随着进口不断增加，国内价格支持政策面临失灵的风险，“更好发挥政府作用”、实现农业调控的目标面临挑战。

近3年来，大宗农产品进口税后价持续低于国内最低保护价和临时收储价，导致边收储边进口，不仅削弱了托市政策效果，而且使这些政策因成本过高而难以为继。目前我国玉米临时收储库存1亿吨，顺价出库困难，库容不足问题突出。棉花临时收储库存近1000万吨，棉花库存1年的利息和维护成本每吨约2000元。菜籽油临时收储库存高达600万吨，若按当前市场价格销售，即使能出库，亏损也会超过150亿元。食糖临时收储库存500万吨左右，根据收储价与目前市场价推算，隐亏超过200亿元。

有些人把当前我国农产品价格上涨归因于最低保护价收购、临时收储等支持政策，这是没有道理的。价格上涨本质上是成本上涨的传导。2006-2012年，我国水稻、小麦、玉米、棉花、油菜籽、甘蔗的价格年均增长分别为9.4%、7.1%、9.8%、7%、13.3%、10.2%，而同期这些产品成本年均增长分别为11%、11.3%、11.8%、12.8%、15.7%、13.4%。粮棉油糖价格涨幅均低于成本涨幅，价格提高没能完全消化成本上涨。

最低保护价收购、临时收储这类价格支持政策在欧美国家的运用有相当长的历史，指责其有违“发挥市场在资源配置中的决定性作用”的观点是站不住脚的。此类政策之所以在我国实践中面临困境，原因在于我国缺乏与内外价差幅度相适应的关税政策来配套。高关税保护与价格支持政策结合，是世界许多国家用来弥补农业基础竞争力不足、确保国内农产品合理价格水平的通行做法。挪威、瑞士、日本和印度的农产品平均关税水平分别为71%、85%、42%和114%，最高关税数百甚至上千，重要农产品的关税水平都非常高。受农业经营规模和基础竞争力制约，我国大宗农产品生产成本与世界主要出口国差距扩大的趋势不可逆转。在缺乏有效关税政策配套的情况下，通过价格支持政策来保持国内合理价格水平，将遭遇越来越大的困难。

大宗农产品生产面临难以持续的风险

一个产业如果不能获得合理的利润就不可能健康持续发展。高于生产成本的合理价格是产业健康发展的前提和基础。习近平总书记提出“让农业经营有效益、让农业成为有奔头的产业、让农民成为体面的职业”，强调的就是效益利润对于农业发展的重要性。当进口税后价低于国内成本价时，由于进口价格的天花板效应，国内产业面临难以持续的风险，给粮食安全和产业安全带来挑战。

近年来，随着国内成本的快速上涨，进口税后价开始低于国内成本价，进口对国内价格的抑制和打压问题日益突出。目前进口对国内粮价的总体影响较小，但越南低价大米进口对籼稻产区影响显著。2012年和2013年进口大米税后价每吨分别为3300元和3000元，比稻谷最低收购价折合的大米价格分别低约200元和800元。进口使得南方籼米市场价格弱势运行，湖南、江西等省大米外销受阻,许多加工企业连续两年处于停产、半停产状态,呈现大面积亏损。

大豆是我国最早受到进口影响的大宗农产品，由于其关税只有3%，进口价格直接成为国内价格的天花板，国内价格既不能随着需求的拉动而相应提高，也不能随着生产成本的上升而合理上升，大豆种植比较效益因此不断下降，生产波动下滑。就榨油大豆而言，产量由原来的800多万吨减少到不足300万吨。

近两年以滑准税进口的棉花税后价格与国内收储价格差距在4000-6000元/吨，进口税后价比国产棉成本价低2000-4000元/吨。在巨大的差价和进口压力下，国内棉花很难在市场上以高于成本的合理价格进行销售，不得不主要依靠临时收储，2012和2013年临时收储棉占国内产量的比例高达95%以上。

当前以配额外税率进口的原糖精炼税后均价基本在5000元/吨左右。食糖进口价格过低，导致国内价格持续下跌。2011年8月柳州食糖现货价最高7800元/吨，2012年8月跌至5700元/吨。2013年1-5月因国家收储短期回升至6000元/吨，到2014年1-4月又跌至4500元/吨。而广西与甘蔗收购价500元/吨对应的食糖税后成本价为6000元/吨。糖价跌破成本，造成糖企全面亏损，为减少企业压力，广西不得不先将甘蔗收购价由500元/吨下调至475元/吨，再下调到440元/吨。在不考虑成本上涨因素的情况下，广西蔗农2013/2014榨季净收入因蔗价下调(与500元/吨比)减少42亿元，蔗农生产积极性受到明显影响。如果食糖进口压力再持续1-2年，我国糖业将面临生死考验。

(作者单位：农业部农业贸易促进中心主任)