2016年11月29日，《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》(国办发〔2016〕84号)发布。这是在《国务院办公厅关于支持农民工等人员返乡创业的意见》(国办发〔2015〕47号)和《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》(国办发〔2015〕93号)的基础上，进一步细化和完善扶持政策措施，以鼓励和支持返乡下乡人员创业创新的最新举措。

这些文件着眼于推动农业农村发展所迫切需要的人才从城市返乡下乡，无疑对农业农村发展具有重要的现实意义和长远意义。但总的看来，鼓励和支持人力资源、人才资源返乡下乡，尚需更多战略性的对策。

认识尚需提高

任何政策的制定实施，首先要认识到位，否则政策措施也难以到位。国办发〔2016〕84号文对支持返乡下乡人员工作的意义有如下表述：

“农民工、中高等院校毕业生、退役士兵和科技人员等返乡下乡人员到农村创业创新，为推进农业供给侧结构性改革、活跃农村经济发挥了重要作用。返乡下乡人员创业创新，有利于将现代科技、生产方式和经营理念引入农业，提高农业质量效益和竞争力;有利于发展新产业新业态新模式，推动农村一二三产业融合发展;有利于激活各类城乡生产资源要素，促进农民就业增收。”

这些认识主要着眼于农村经济建设的现实意义，但可能还是不够的。

首先，在多年来人力资源、人才资源从农村单向流向城市的背景下，引导农民工、中高等院校毕业生、退役士兵和科技人员等人员流向农村，对调整城乡二元结构、推动城乡发展一体化、加快城乡社会建设具有重大战略意义。在现阶段，中国经济社会发展中最突出、最大的问题是什么?就是城乡发展的不平衡、经济社会发展资源在城乡布局的不平衡。不仅物质资源的布局不平衡，更是人力资源、人才资源布局的不平衡。现在中央政府直接推动和鼓励聚集于城市的人才资源、人力资源返乡下乡，就是要扭转资源单向从农村流向城市的趋势，推动资源在城乡布局上的相对均衡，体现了全面建成小康社会的需要、构建和谐社会的需要和推动城乡发展一体化的需要。

其次，在全面深化改革的背景下，对农民工、中高等院校毕业生、退役士兵和科技人员等人员流向农村做出制度性安排，对加快改革、推进国家治理体系和治理能力的现代化具有重要意义。

城乡二元结构是通过一系列制度安排来实现的。首先是通过经济社会发展计划和规划制度，把现代化建设的基地基本上安排在城市，这样就将其他各方面资源吸引和凝聚到了城市。尤其是国家通过人事制度、高考制度、公共服务制度等，把政府机关和各种社会管理机构设在城市，也把农村中的人才资源遴选，推动到了城市。然后又通过市场制度特别是劳动力市场制度，把人事制度、高考制度选剩下的人力资源再次挖掘出来，拉动到城市，由此形成了巨大的“农民工”群体。现在，要引导农民工、中高等院校毕业生、退役士兵和科技人员等人员流向农村，必然要对经济社会发展规划制度、公共服务制度、人事制度、高考制度、市场制度等等逐步进行改革，形成新的国家治理体系和治理能力。

再次，在村民自治制度建设出现多方面新情况、新问题的背景下，引导农民工、中高等院校毕业生、退役士兵和科技人员等人员流向农村，不仅对加快农村发展意义重大，也将促进农村社会治理结构调整和治理能力提升。现阶段我国广大农村地区村民自治中出现了许多问题，最突出的问题是大量农业人口进城务工并定居城市并且市民化，造成村民自治主体急剧变化、农村社会关系面临急剧调整的问题。尤其是农村人才资源大量流失，造成农村公共生活难以开展。如果城乡农民工、中高等院校毕业生、退役士兵和科技人员等人员较多返乡下乡，当他们在农村居民中占据一定比例以后，必将逐步形成新的稳定有序的农村社会治理结构，从而极大促进村民自治水平质量的提升。

特别重要的是，在许多农民工家庭成员分散在城乡两地甚至多地、处于分居状态的背景下，引导农民工返乡创业，对在构建和谐家庭的基础上构建和谐社会具有重要意义。据学者调研，现阶段我国留守儿童总数已经超过6000万，留守儿童在缺乏父母家人关爱陪伴的环境中成长，很容易形成人格缺陷，不仅会带来家庭的不和谐，也可能会造成社会不和谐。因此，让农民工和家人团聚，是解决留守儿童问题的根本出路。如果此次政府支持返乡下乡人员政策能够促成农民工家庭团聚，那将是比什么都重要的成果。

以建设较高质量农村社会生活为出发点

从上述几个方面来看，支持返乡下乡的政策不应当也不可能是短期政策，而必须是国家和各级政府长期实行的政策。人才资源转而从城市反流农村，是农村发展的长期需要，这一任务短期内不可能完成，需要从现实的角度，更需要从长远和战略的高度来设计政策。

为此，本文建议有关方面以建设较高质量农村社会生活为出发点，来研究制定支持相关人员返乡下乡的政策。

首先，农民工会不会选择返乡，并不取决于政府提供多少帮助和优惠政策支持创业，而取决于他本人的选择：是留在城市还是返回家乡。一般来说，农民工是留在城市还是返回农村，取决于其自身的条件，如不同年龄、不同家庭结构、不同输出地和不同输入地等，都会影响他们的选择，即使城乡公共服务均等化已经实现，也不必然推动农民工做出留城或返乡的决定。

作为农民工，他已经从农村来到自己和家人以及家乡父老所向往的城市，已经初步站住了脚跟，为什么还要回到家乡去?回乡创业失败了怎么办，再回城市吗?要是真有能力创业，是不是还不如在城市里创业?就算能够返乡创业成功，如果农村教育、医疗、社会保障等等公共服务还是达不到城市那样的水平，回到家乡孩子教育怎么办、老人医疗怎么办?显然，不从根本上解决城乡公共服务均等化的问题，农民工选择返乡创业的动机不会很强。同时，正当城市大力推动农业转移人口市民化，各级政府已经采取各种各样的政策措施解决农民工落户城市的问题之时，很可能农民工返乡创业的有利条件也会被抵消。

但总体上，当农村家乡的社会建设水平、公共生活水平已经不亚于城市的时候，农民工选择返乡的可能性一定会大大增加。

中高等院校毕业生、退役士兵等也是一样，当面临可以进入城市也可以进入农村的选择时，他们也一定会依据现实生活的逻辑做出选择。短期内的优惠政策可以吸引一些人做出短期的打算，因为还年轻，他们可能会选择去农村试试，不行的话还可以再进城打工。但如果没有长期的预期，许多人可能连试试也不会考虑。许多发达地区的农村大学生希望不迁户口到城市、毕业以后也积极返回家乡，是因为家乡农村的生活质量比城市还好。调查表明，发达地区的农村大学生不仅愿意返回家乡农村，到外地农村地区创业发展的意愿，也比贫困地区的大学生要强很多。

文件中“下乡”的主体显然是指城里人下乡，在现阶段应该主要是两类人，一是对农村田园风光怀有乌托邦式向往、富有理想情怀的人，这样的人遇到农村的现实，会不会因为理想幻灭而逃回城市，或许也因人而异。但另一类人本来就只打算到农村捞一把就走，他们不可能有长期打算。显然短期化的政策对这两类人都可能有用，但真正想要他们长期为农村经济社会发展发挥作用，也必须有建设高质量农村社会生活的政策来引导。

也就是说，支持相关人员到农村创业创新，需要有吸引他们长期留在农村的政策，而这样的政策应当是建设高质量农村社会生活的政策。比如说，想要农民工返乡，中高等院校毕业生、退役士兵和科技人员返乡或下乡，不仅要有利于他们短期内就可以赚钱的政策条件，还要有让他们可以长期在农村生活的条件和环境。不仅基本的公共基础设施如水、电、通讯、交通等必不可少，教育、医疗、文化等基本公共服务也不应当与城市相差太远，还要有适当的治理水平、政策和法律环境，等等。

总体来说，由于农村滞后于城市发展，人们一定会在城乡比较中权衡进城还是返乡下乡的利弊，城乡经济社会发展水平的现实差距极大地影响着人们的判断。但在现阶段，城市的发展并不是农村发展的障碍，相反，不但总体上我国的发展已经到了工业反哺农业、城市支持农村，以工促农、以城带乡的新阶段，而且我国城市发展也已成为农村发展的有利条件，甚至是重要的动力源泉：城市需要农村发展成为城市工业品的市场，成为城市居民的优美生态后花园，成为后工业化时代人们的精神家园。

关于支持有关人员返乡下乡的七点建议

国办发〔2016〕84号和国办发〔2015〕47号两个文件以及其他许多相关文件对支持相关人员到农村创业创新发展，提供了系统全面的政策资源。本文再提几点建议，供参考。

第一，针对城市人才的不同群体，制定不同政策来引导人们返乡下乡，尤其应当着力开发城市退休人才资源。笔者已经撰文表达过这一意见。邓小平在改革开放初期就发现，农村地区想要从城市地区引进人才资源，最佳选择是引进退休人才。当时江苏苏南地区的乡镇企业就是上海退休老工人帮忙建起来的。现在很多大城市的人才资源已经过分集中，对高级知识分子来说是过早退休的强制退休制度，已使得许多退休人才自行选择到农村地区服务。在实现延迟退休政策之前和初期，国家应当制定专门政策，把他们引导和推动到农村去，为农村的建设和发展服务。

第二，有选择有规划地安排返乡下乡人员到农村一部分地方，作为他们合理的去处，即把他们安排到有可能成为当地农村区域发展的中心村和重点镇、建制镇。只有把人才资源、人力资源集中到有发展前景的中心村等地方，才有可能尽快提高那些农村地方的生活质量，将那些地方建设成为新农村的典范，也成为未来农村人口稳定集中的地方。

第三，在返乡下乡人员较为集中的农村中心村大力加强村民自治制度建设，允许和推动返乡下乡人员参与村民自治，让他们在乡村治理中发挥作用。引导一些返乡下乡的城市退休学者专家、领导干部，参与到农村社会治理中去，这不仅是提升农村社会治理水平的需要，更是支持返乡下乡人员在农村创业发展的必要条件，是培养返乡下乡人员对当地农村社会和民众的感情，从而长期留在农村的必要条件，也是吸引更多人口向这些地方集中的重要条件。

第四，对返乡下乡人员所创之业一定要有所挑选，不能允许这些人想搞什么就搞什么。创业之业、下乡之乡，都要有所区别。乡镇也是乡，但它的发展前景是小城镇、小城市，应当允许发展工业，甚至在环保达标的前提下也可以谨慎地引进某些化工企业，但在中心村以下农村区域，则应当禁绝任何污染企业靠近。现在的问题恰恰是，越是落后农村地区越饥不择食地招商引资，往往把在城市无法容身的污染企业如获至宝地引进来，结果贻害无穷。在中央支持返乡下乡人员到农村创业创新促进一二三产业融合的时候，绝不能允许污染企业在农业区、基本农田保护区及其附近周边落脚。

第五，大力推动农村社会加强法制建设，改善法律环境。中共十八届四中全会要求，“各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，企业可设立公司律师”，本文建议地方政府为每一个村民委员会、每一个农民集体经济组织配备一名律师作为法律顾问，并且要求村民委员会的所有重要决策，特别是农民集体经济组织与外界开展商务活动时，一定要咨询法律专家的意见。这样做不仅是保护村民和村干部的利益，更是让返乡下乡人员留下来创业发展的必要条件，对全面依法治国也有重大意义。

第六，农村地区引进人才不必把眼光局限在国内城市，也可以从国外引进人才，特别是教师和医生这两类人才。现阶段我国引进的国外人才基本上都放在城市，这对农村地区来说是不公平的，更是不合理的。我国农村远比城市更缺乏人才，需要人才，为什么不能多多为农村雪中送炭呢?

第七，政府应当大力推动城市年轻人到农村地区参与志愿服务。在我国大学教育中应当十分注重培养学生参与公益事业、志愿服务的理想和激情。近些年来我国年轻人参与促进农村发展的志愿服务活动的人已越来越多，这是十分喜人的好现象，但应当说还是远远不够的，还需要进一步加强。

(作者系法学博士、民革中央三农委员会副主任)