不同于单门独院传统农业，随着资本、劳力、土地等要素结合日益紧密，各类一二三产业融合发展的农业新业态在成长的同时，有些政策困惑也逐渐显露出来：有的都市农业项目无法取得用地指标，直接打起了土地政策“擦边球”，甚至违规用地;有的农业补贴政策“落地”效果不佳，对规模农业发展支撑力不足;有的农业项目在土地上积累了大量固定资产，却无法成为有效抵押物，成了没有融资功能的“死资产”。

都市观光农业项目用地打“擦边球”

重庆一户农家乐，10多座木质“农家旅舍”环湖而建，建筑物离地挑空一两米，使用钢架作支撑。农家乐负责人说：“之所以要腾空建房，就是因为政策规定农业用地不能改变用途，但农旅配套又必须建接待设施，离地挑高建木房风险就较小。”

山前绿树成荫、景观廊道、亭台水榭绕湖而建，景色宜人;山脚下占地1亩多的花卉植物主题餐厅呈现乡村民居风格，古色古香，配套主题餐厅，可供游客用餐、娱乐;山上400多亩林地栽种杨梅、樱花等，可供采摘、观赏……重庆某区一农业观光园建于2012年，业主张天新(化名)累计投入3000多万元，重点以特色效益农业为基础，配套发展休闲旅游。

经过多年投入，项目已成熟，游客接待量持续增长，但张天新坦言，自己心里总是悬吊吊的、不踏实，原因就在于观光园以临时生产用房和农业附属设施建设的名义，搞起了主题餐厅和住房，打了用地政策“擦边球”。

张天新说：“流转之前，观光园的地大多是撂荒地，由于流转租金比较高，农户默认了我们修房的行为，但是土地流转有期限、农地改变用途也违规。合同一到期，农民要求原貌归还土地该怎么办?土地执法部门来查处，要求拆掉房屋，又该怎么办……这些我们心里都打鼓。”

无独有偶，另一个都市农业项目也是“戴”着建农业附属设施的帽子，其实搞的是永久经营性建设。项目业主刘海(化名)说，公司搞休闲垂钓观光农业，要想赚钱，厨房、餐厅、住宿设施也是必须配套的。但现在农业项目用地难，基本批不了建设用地指标，就只能打“擦边球”。

相比用修农业附属设施名义直接建房，有的项目做法就更“巧妙”些，如修建水泥柱，将建筑物从地方腾空，使项目看似满足政策规定的建筑不破坏耕作层的要求;有的则修建所谓的阳光餐厅，其中保留一定的绿地、水塘，看起来好像没有改变土地用途;有的则修建木屋，如果被查处，也可以低成本拆除……

都市观光农业项目用地“擦边球”问题多发，与项目投入不规范，踩用地红线有关。同时，一些合理的建设用地需求无法得到满足，也迫使不少人选择“绕着政策走”。

“搞特色效益农业，不能光就农业说农业，要发挥农业休闲、观光、旅游功能，延长产业链，建设配套用房和设施有客观需求。但农业建设用地管控严格，如果触碰红线，风险很大。”重庆两江艺龙实业发展公司流转了2000多亩土地，发展花卉苗木和有机农产品，总经理尹诗麟说：“公司曾打算依托有机农产品种植，发展采摘体验、观光旅游项目，农产品附加值能大幅提升，就因为用地指标没法落地，配套设施建不了，最后不得不放弃。”

根据相关规定，农业结构调整，可以允许在农地上建设一定数量的临时生产用房，不办理产权。但什么是临时?临时期限有多长?都没有明确规定，各地都在“摸着石头过河”。随着农业投资体量越来越大，用地矛盾可能会越来越多暴露出来。

补贴政策难“落地”

都市观光农业成长需要用地指标，而规模化粮食生产则更需要政府补贴扶持。但原本鼓励集约、规模农业发展的大户补贴政策，在操作层面上也面临不少问题。

根据政策，重庆的种粮大户补贴标准为规模50-100亩的，每亩补贴160元;100亩以上的，每亩补贴230元。但在基层，原本面向规模经营的大户补贴，却遭遇了散户分利的现实尴尬：流转出土地的农民虽不种粮，却也要求比照其他种粮农民享受农资补贴、粮食直补等，分享大户补贴资金。

“这些年国家出台不少补贴政策，种粮农民打心眼里欢迎。可补贴是按承包面积，补给土地承包者，并非我们这些实际耕作人。”重庆梁平县种粮大户胡永刚说，村里农民把土地转包给我们，除了能收取租金外，补贴款还要切一块返还给农民。不种粮的能得到150元，种粮的只有10元/亩，这对我们这些坚持务农的人的积极性多少有些挫伤。

垫江县新民镇种粮大户潘治才流转土地103亩，按照每亩230元标准，能得补贴2.3万元。“我实际能拿到手的也就1.6万元，其余的钱都要‘返还’给租给我土地的农户。”潘治才说，这些农民虽然自己不种地了，但一样要求享受补贴;如果不给钱，就不流转地。

通过对重庆农区30多个种粮大户走访发现，近七成大户土地流转面积在50亩至100亩，政府补贴扣除散户分利后，大户实际到手的补贴款一般只有四五千元，有的地方甚至出现“散户拿补贴大头，大户所剩无几”的情况。各地种粮大户反映，现在不少农民将补贴资金看作是政府普惠性福利，而不是国家鼓励粮食生产的专项资金，觉得补贴款就应该有自己的一份。再加上一些地方土地流转不规范，有的是口头协议，有的没签正式合同，转出土地的农民相对强势，如果不返还补贴，就要收回土地。

在梁平县仁贤镇仁贤村，流转240亩土地种粮的大户胡永刚原本很有信心：按照亩均1000斤稻谷产量、每斤1.3元市场价计算，种粮一年毛收入有30多万元。扣除每亩1200多元租地、种植成本，再加每亩230元的大户补贴，一年下来纯收入能超过6万元。这个收入，比外出务工高，还能就近照顾老人、小孩，也算有吸引力。

但现实的经营账单是：胡永刚每亩补贴实际到手仅80元，一年到头忙下来，总共赚不到2.5万元，平均月收入2000元左右，不如外出打工。对于胡永刚而言，目前种地就面临“进退两难”：不能足额拿到大户补贴，继续种无利可图;如果放弃，此前耗资10多万元购买旋耕机、抽水机等设备，就相当于打了水漂，损失很大。

固定投入变成“死资产”

除了用地政策、涉农补贴之外，目前一些农村金融政策也不利于农业新业态成长。例如，随着各地土地流转加快，农业生产配套建设了越来越多的附属设施和生产管理用房，然而由于没有明晰的产权，这些“沉淀”在土地上的资产，已引起农业大户普遍担忧。

在重庆某农业园区，从2008年建设以来，已入驻农业龙头企业超过50家，形成了优质粮油、晚熟柑橘、花卉苗木等特色产业。“一方面农业发展缺资金，另一方面即便有资金投入，也难以获得保障，无法融资循环，成了‘死资产’。”谈到农业项目的融资瓶颈，园区管委会主任透露，为解决这个问题，政府也想了不少“土办法”，例如根据乡村道路、水利设施、林木、农业生产配套设施等不同投资项目，区级涉农部门可以给企业出具投资证明，以降低银行贷款门槛。即便有这些措施，金融机构仍不认可农业投资形成的固定资产是有效抵押物，融资依然困难。最近6年以来，园区农业企业投资累计超过40多亿元，但每年贷款也仅有2000多万元。

河南省信阳市息县农业大户于庆海，流转了1000亩土地种西瓜，为了提高生产效益，于庆海每30亩地就打一口深机井，还自费配套修建了灌排沟渠，装了变压器，基础设施一次性投入40多万元。于庆海说：“西瓜每种植3年就要换一次地，建在土地上的配套设施没有产权，也不可能卖给农民，每次换地就等于资产‘白送’一次。”

发展规模效益农业，不同于以前一家一户种养殖，必须付出土地租金、人工成本、运行费用，要实现良性发展，没有融资支持是不可想象的。重庆锦程农业开发有限公司专业从事苗木种植、柑橘苗木育种、加工，公司项目经理熊企说，本来农业就是高风险行业，再加上目前项目发展基本还靠企业自有资金维持，稍有不慎，资金链就可能断裂，经营风险很高。

重庆蒙来利特农业发展公司流转200多亩土地，投入了1000多万元发展观光农业。公司董事长秦利刚说：“项目发展遭遇资金难题时，准备向银行贷款，但银行工作人员说农业生产用房、道路附属设施等固定资产投入，产权不明，无法价值评估，也不能抵押，一分钱都贷不了。最后没办法，我只得用城里房产做抵押，还要别的企业担保，才能贷出来钱。”

为推动农村产权制度改革和农业金融创新，近年来，部分地区已在逐步开展农村承包地经营权、宅基地使用权“两权”抵押贷款试点，但对于投资于土地上的大量农业固定资产能否进行抵押贷款，改革才刚刚涉及。