疏解非首都功能，形成新增长极，是推进北京中心城区发展的战略部署。近年来，朝阳区农村作为疏解非首都功能的重点区域，面临产业结构调整与环境治理双重挑战，疏解任务重，发展压力大，项目落地难，解决这些问题在城市近郊区具有一定的前沿性和探索性，有必要进行深入调研，找准症结，发展壮大集体经济，加快培育符合首都功能的新业态。

　　一、发展困境

　　朝阳区处于北京中心城区规划范围，下辖24个街道和19个乡，其中，农村地区面积350.8平方公里，约占全区面积的3/4，是首都东部最大的城乡接合部。由于区位特殊，朝阳区农村集体产业长期以土地和房屋出租为基本形态，具有特定的路径依赖和政策背景，在城市近郊区具有一定的代表性。

　　(一)疏解任务重。长期以来，城市近郊区低端产业和外来人口大量聚集，存在土地利用低效，建设无序，管理粗放，环境脏乱，安全隐患多、交通压力大、社会治安差、基础设施落后等问题，成为治理“大城市病”的重点区域。据调查，过去10年朝阳区大力整治有形市场、群租房、无证照超范围经营的歌舞厅、洗浴、电子游艺、废旧金属回购以及不符合卫生标准的小饭馆、没有经营手续的小商店等各类出租房屋，累计腾退建筑3690万平方米，腾退土地4260公顷。为进一步优化发展环境，预计2035年之前朝阳区城乡接合部还需腾退建筑1140万平方米，腾退土地919公顷。随着功能疏解持续推进和城乡规划逐步落实，城乡接合部“瓦片经济”面临推倒重来的急剧变化，加快产业项目建设刻不容缓。

　　(二)发展压力大。农村集体产业及其租金收入(地租或房租)是城市化进程中农民就业安置和增收致富的重要物质保障，事关农民长远生计和社会长治久安。受不同时期城市建设、适用政策、区位特点、管理体制等因素影响，朝阳区乡域经济发展差距一直较大。以自有资金收支状况为例，2023年，朝阳区多数村集体入不敷出，存在“吃家底”现象，只能动用历年积累、功能疏解给予的租金补贴和征地补偿费维持日常支出。随着功能疏解的不断推进，集体收不抵支问题将更加突出，发展压力空前增大，唯有加快产业项目建设，形成稳定收入来源，才能确保集体资产保值增值，让农村集体产权制度改革红利惠及广大集体经济组织成员。

　　(三)项目落地难。产业用地是推进首都绿化隔离地区建设的一项特殊政策安排。2000年3月，北京市政府决定以实施大范围绿化、旧村改造和新村建设、发展集体产业为重点，加快规划市区内绿化隔离地区建设，促进城市生态环境改善和首都经济社会可持续发展。经过持续推进，朝阳区城乡接合部绿化建设成效显著，“搬迁上楼”取得积极进展，然而受政策供给、经济基础、项目筹划、收益分配等因素制约，集体产业项目建设滞后。据调查，2014年以来朝阳区建成及在建集体产业项目仅23个，涉及12个乡，其余7个乡均无新建项目，当前正在筹建的16个项目建成后可确保每个乡均有产业项目，无法满足农村城市化发展和产业转型升级需要。

　　二、制约因素

　　过去20多年来，对于农村集体产业项目建设，政府部门和村集体有“确实难”的共识，问题似乎很清楚，但始终无法解决，亟需进行系统梳理，找准关键堵点，寻求化解之道。应该看到，朝阳区农村集体产业项目建设有特殊的制度背景，政府与集体的目标导向存在差异，市、区政府关注长期规划刚性、环境建设、税收贡献等公共利益，乡政府既关注中期规划调整、环境整治等公共利益，又关注租金收益等集体利益，乡村集体则更注重短期租金收益，希望规划更具“柔性”，忽视公共利益。在政策既定的情况下，项目从前期筹划到落地建设，是各方持续不断博弈、长期“拉锯”的过程，项目能否顺利落地建设，主要取决于集体经济实力、乡级统筹模式和项目筹划能力。

　　三、政策建议

　　(一)坚持多措并举，突破资金瓶颈。建议采取征地补偿、以地生财等方式，多渠道解决集体筹资难的问题。一是征地补钱。鉴于首都城市建设有其特殊性，不同于国内其他任何城市，建议争取征地指标，由市、区财政按一定比例出资，以每亩20万元~30万元的较低标准，分期分批将规划中心城区范围内各乡(镇)建成的集体绿地征为国有，土地补偿费归被征地村集体经济组织所有，乡集体可与村集体签订协议，以借款的形式筹集资金，用于统筹建设集体产业项目，项目运营并产生收益之后连本带息予以偿还。从费用构成看，目前大多数地上附着物已完成拆迁腾退，集体绿地征用成本大幅度下降，征地条件基本成熟。如将其征为国有，不仅可彻底解决绿化隔离地区建设历史欠账，而且有助于拓宽集体产业项目建设筹资渠道。二是以地换钱。建议借鉴大兴区经验，争取市政府政策支持，适当增加集体产业用地指标并公开上市交易，土地出让收入在提取15%的调节金、支付占地补偿费之后，其余部分专款专用，由乡集体统筹建设产业项目。对于增加的产业用地指标，可根据各乡筹建的集体产业项目建筑面积，按1︰0.5的比例确定。三是拿地借钱。集体产业项目属于风险较高的重资产投资，变现能力较差，特别是集体产业用地使用权不可转让，故以此申请贷款难度较大，建议出台集体产业项目融资支持政策，以产业项目未来收益作为抵押，向银行机构申请低息贷款，由区财政提供一定年限的贴息支持。

　　(二)完善乡级统筹，促进均衡发展。在保障被占地村集体利益的前提下，明确乡集体作为本乡集体产业项目建设的主体地位，同时明确乡级统筹模式，促进各村均衡发展和农民共同致富。一是处理好乡村利益关系。鉴于地上附着物拆迁腾退、农业人口转居转工所需资金已由财政负担，乡集体占用村集体土地建设产业项目的，不再将拆迁腾退补偿费和转居转工费用纳入产业用地成本，仅向被占地村支付占地补偿费。稳步推进乡级集体产权制度改革，产业项目收益由乡集体统一核算，利润纳入乡集体对各村(包括被占地村)的年终分红，确保各村集体经济均衡发展。二是妥善解决历史遗留问题。对于村集体利用规划产业用地建设的项目，归村集体所有的部分可由乡集体予以收购，对于社会合作方所有的部分，可通过协商予以回购，经协商无法回购的部分，不计入规划产业用房指标。对产业项目占用村集体土地的，由乡集体根据土地使用权剩余年限，参照占地补偿标准进行折算并予以补偿。

　　(三)坚持建管并重，培养人才队伍。一是把握建设指标释放节奏。坚持市级总量把控建设指标，将项目审批权限下放到规划和自然资源委员会分局和区发改委，由区政府统筹安排，有序推进产业项目建设。考虑到2035年疏解任务将全面完成，项目建设周期通常为3至5年以及1年左右的产业培育期，建议加快推进项目建设，重点发展金融、传媒、文创、会展、科技服务等产业，力争2030年之前规划产业项目全部建成，实现“瓦片经济”向楼宇经济平稳过渡。二是做好项目筹划。综合考虑项目建设体量、投资强度、市场前景等因素，对接目标客户需求，提供定制化服务，高标准筹划产业项目。三是加强项目运营。坚持合作双赢，导入优质外部资源，实现集体重资产和外部轻资产的优势互补，提升品质，确保高效运营。选派精明能干的“自家人”参与运营管理，通过实战培养优秀人才，逐步打造自身品牌和管理团队，提升项目收益水平。

　　(作者单位：北京市朝阳区经管站)