完善强农惠农富农支持制度是国家“三农”政策方针的丰富与发展，也是解决农业农村发展现实矛盾的迫切需求，更是加快农业农村现代化、建设农业强国的必然要求。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，提出要完善强农惠农富农支持制度，并在完善乡村振兴投入机制、优化农业补贴政策体系等八个方面作出具体部署。本文系统梳理了我国强农惠农富农支持制度的现实基础，分析了在制度执行中存在的问题，提出了下一步的优化方向。

　　强农惠农富农支持制度为乡村振兴战略提供了重要保障

　　党的十八大以来，我国构建了较为完善的强农惠农富农制度支持体系，农业供给侧结构性改革稳步推进，粮食生产稳定发展，脱贫攻坚取得全面性胜利，为乡村振兴战略的实施提供了重要保障。

　　(一)新型农业支持保护制度不断完善

　　加快完善新型农业支持保护制度，有利于促进农民增收，推动农业农村稳定发展，提高农产品质量效益，提升我国市场竞争力。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，明确要求完善农业支持保护制度。2018年，中央一号文件提出加快建立新型农业支持保护政策体系。

　　第一，实施耕地保护制度。耕地是粮食生产的基础，保护耕地是增强农业综合生产能力的前提和关键。党的十八大报告提出要严守耕地保护红线，严格土地用途管制。2017年，《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》提出要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。2021年，《中华人民共和国乡村振兴促进法》规定国家实行永久基本农田保护制度。2022年，第十三届全国人大常委会第三十五次会议通过《中华人民共和国黑土地保护法》，我国土地保护制度步入立法轨道。

　　第二，实施农产品价格支持制度。2004年，国家开始实行最低收购价制度。党的十八届三中全会提出，完善农产品价格形成机制，注重发挥市场形成价格的作用。2017年，国家发展改革委印发《关于深入推进农业供给侧结构性改革的实施意见》，提出要深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革。对重要农产品启动目标价格改革试点、陆续取消临时收储制度、稳妥推进最低收购价及收储制度，进一步增强了制度的灵活性和弹性。

　　第三，实施农业投入补贴制度。2006年，国家全面取消农业税。2013年以来，连续12个中央一号文件强调要把农业农村作为财政优先保障领域。财政支农力度的持续加大，推动了农业农村快速发展，为全面推进乡村振兴打下坚实基础。

　　(二)农业生产经营制度不断丰富

　　第一，大力发展农业产业化经营。2011年，农业农村部发布《关于创建国家农业产业化示范基地的意见》指出要完善强化农业产业化功能，提升辐射带动力。2012年，《国务院关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》，就加快发展农业产业化经营、做大做强龙头企业提出具体要求，推动了农业产业化的快速发展。

　　第二，培育发展新型农业经营主体。党的十八大以来，国家高度重视培育新型农业经营主体。2007年，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《中华人民共和国农民专业合作社法》，赋予了农民专业合作社法人地位。2017年，中办、国办印发了《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》。2022年，农业农村部发布《关于实施新型农业经营主体提升行动的通知》，新型农业经营主体迅速发展。截至2024年10月，我国家庭农场已接近400万个，依法登记的农民合作社有214万家，联合社1.5万家。国家目前有109.4万个主体开展农业社会化服务，服务小农户近9400多万户。

　　(三)乡村产业发展制度不断创新

　　第一，实施粮食安全制度。粮食安全是国之大者，是国家安全的重要基础，是维护国家和社会稳定的压舱石。1996年国家提出粮食安全战略。2008年，《国家粮食安全中长期规划纲要(2008-2020年)》提出要加快构建粮食安全保障体系。2023年，第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《中华人民共和国粮食安全保障法》，以保障粮食有效供给，确保国家粮食安全，提高防范抵御粮食安全风险能力。2023年，我国粮食总产量13908.2亿斤，比上年增加177.6亿斤，增长了1.3%。粮食产量的不断增长为全面推进乡村振兴、加快建设农业强国奠定了坚实基础。

　　第二，实施乡村产业融合发展制度。2015年，中央一号文件首次提出推动农村一二三产业融合发展。同年底，国务院办公厅印发《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》(国办发〔2015〕93号)，不仅明确了农村产业发展的目标，也为农村产业发展提供了更有效的路径遵循。2017年，党的十九大提出乡村振兴战略，明确了“产业兴旺”的发展要求，其后陆续发布的《全国乡村产业发展规划(2020-2025年)》和《“十四五”推进农业农村现代化规划》为乡村产业发展提供了指导性意见。随着一系列制度的颁布实施，乡村产业布局不断优化，新产业新业态迅速发展，产业链发展水平得到有效提升。

　　(四)农产品市场流通制度不断完善

　　第一，实施农产品流通制度。党的十八大以来，国家不断调整粮食等重要农产品市场调控政策，完善粮食流通体系，推进重要农产品市场化改革，农产品流通体系不断转型升级。2021年，国务院颁布修订的《粮食流通管理条例》，强化了政策性粮食管理。

　　第二，实施农业对外开放制度。2017年，党的十九大报告提出“一带一路”建设布局，形成海内外联动、东西双向互济的全方位开放格局。2020年，我国提出要扩大对外开放水平，构建国内大循环、国内国际双循环的新发展格局。农业国际贸易投资持续快速发展，多双边农业合作进一步深化。

　　第三，实施农产品质量安全制度。党的十八大以来，历年中央一号文件对做好农产品质量安全工作都进行了专门部署。国家和行业管理部门出台一系列制度文件，进一步细化农产品质量安全管理相关制度规定，农产品质量安全管理水平进一步提升。

　　(五)农村减贫制度成效显著

　　改革开放后，我国始终将减贫作为国家发展的目标。党的十八大以来，我国取得了脱贫攻坚战的全面胜利，这是中华民族发展史的一项重要里程碑，为全球减贫事业和人类发展进步作出了重要贡献。

　　第一，解决农村温饱问题。我国农村贫困人口基数大，贫困发生率高，党中央提出到20世纪末，人民生活要达到小康水平的目标。1994—2000年，国家集中资源解决8000万农村贫困人口温饱问题。制定了扶贫开发到户的方针政策，以贫困村为基本单位，贫困户为主要对象。2000年，我国基本解决农村人口温饱问题。

　　第二，全面打赢脱贫攻坚战。2011年，国家首次将连片特困地区作为扶贫攻坚主战场，实施开发式扶贫，扶贫到村到户。党的十八大提出全面建成小康社会，并强调其关键在于“贫困的老乡能不能脱贫”。2015年，《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出“两不愁、三保障”的目标。2021年，我国脱贫攻坚战取得全面胜利，消除了绝对贫困。为巩固脱贫攻坚成果，我国设立了五年过渡期，不断建立健全农村低收入人口常态化帮扶机制，有效防止规模性返贫情况的发生。

　　完善强农惠农富农支持制度的方向

　　党和国家始终高度关注“三农”工作，2004年至今，已经连续出台21个指导“三农”工作的中央一号文件，制定强农惠农富农支持制度，给农民带来了实实在在的收益，推动了农村社会平稳健康发展。应进一步完善强农惠农富农支持制度，积极实施乡村振兴战略，促进农民共同富裕。

　　加强制度宣传普及，加大制度执行力度。地方政府应及时将国家的强农惠农富农制度有效落实落地，通过制作发放宣传手册、明白纸等，深入基层和农民群众中宣传普及，对于农民不明白、不理解的具体措施要进行梳理和深入解读，让农民更加深入了解国家的普惠制度。还可以组织基层和农民群众喜闻乐见的活动开展广泛宣传，将制度传达到千家万户，做到没有疏漏。要认真听取农民的意见建议、对制度的有关看法需求等，不断完善和优化各项制度措施的制定和落实。要强化制度执行力度，做好强农惠农富农支持制度的公开公示。将支农资金的分配依据、发放程序、分配结果公开，让农民享受到政府的普惠制度。提高制度执行人员的认知水平，创新执行手段和方式，增强制度的可操作性，及时传达政府最新的制度措施，确保农民的权益不受损害。

　　建立监督管理体系，多个部门联合监督。首先，地方部门应建立有效的监督管理制度，为强农惠农富农制度的执行提供有效监管措施。加强监管力度，对因政府制度落实不到位、监管不力所造成的违规违纪行为要严厉查处，追究有关责任。其次，应逐步建立全方位网络监测体系。将所有涉及强农惠农富农制度执行的有关部门都纳入监测网点，并建立省、市、县、乡、村五级监测网络，实行各部门互相监督、有效管理，做到权力的有效制衡，使农民能充分享受到权益。最后，应积极整合强农惠农富农制度，合理配置有关制度执行部门，集中整合实施，做到统一监督管理，互相制约，形成一个合理有效的闭环。

　　加大财政资金投入补贴力度，建立健全支农惠农框架体系。首先，政府应继续加大对地方“三农”资金投入，加大财政资金支农惠农力度，保证国家财政支农资金逐年增加，提升国债和预算资金用于农村建设的比例，提高改善农村生产生活条件的资金比例。不断促进农业农村发展，提高粮食最低收购价水平，扩大粮食直补、良种补贴、农资综合补贴以及农机购置补贴力度。加大产粮(油)大县奖励力度，支持农村产业化发展，提高基础设施建设水平。全面推行家电下乡补贴，探索建立农业保险和巨灾保险制度。加大对农村教育、医疗等方面的支出。完善财政、税收和信贷支持制度，不断提高财政支农制度的精准性、高效性和指向性。

　　其次，应加大对地方基层财政的转移性支付力度，确保地方财政能够更有效地推行强农惠农富农制度。由于各地区财政实力有所不同，部分地区存在财政资金不充足的情况，中央和省级部门应进一步加大资金投入力度，运用宏观调控手段，确保各地区财政收支相对平衡，降低地方财政配套支农资金压力，以及农民投入资金压力，有效确保强农惠农富农制度的贯彻执行。

　　最后，地方财政部门应加大配套资金投入力度，不断整合资金使用效率，使国家的支农资金用在刀刃上，确保支农项目资金专款专用，项目顺利实施。

　　(作者单位：农业农村部农村经济研究中心)