近日召开的中央农村工作会议指出，要坚决扛牢保障国家粮食安全重任，持续增强粮食等重要农产品供给保障能力，“强化耕地保护和质量提升，严格耕地占补平衡管理，建立耕地种植用途监测体系”。耕地保护对保障粮食安全、全面落实国家粮食安全战略具有至关重要的作用。党的二十届三中全会指出，“改革完善耕地占补平衡制度，各类耕地占用纳入统一管理，完善补充耕地质量验收机制，确保达到平衡标准。完善高标准农田建设、验收、管护机制。健全保障耕地用于种植基本农作物管理体系。”对此，在“三农”工作中需要继续强化耕地保护和质量提升，创新制度，健全机制，保障国家粮食安全。

　　一、耕地保护和质量提升须有完善的法律制度作保障

　　我国通过土地利用规划和用途管制等手段实行最严格的耕地保护制度，为坚守耕地红线发挥了重要的作用。根据2023年度全国国土变更调查结果，全国耕地面积19.29亿亩，耕地保护取得了积极成效，但是也要清醒地认识到，我国人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足的基本国情没有改变，耕地保护面临的矛盾和挑战依然存在。

　　国务院关于耕地保护工作情况的报告指出，党的十八大以来，我国耕地保护制度体系逐步完善，耕地保护法律体系逐步健全。一方面，修订了《土地管理法实施条例》，首次在法律法规中明确耕地利用优先序，规定“耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产。”并增加“严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地”等规定。制定了《粮食安全保障法》，将耕地种植用途管控上升为法律制度，在法律层面强化了耕地保护。另一方面，制定了《土壤污染防治法》《黑土地保护法》，实施农用地分类管理制度，有利于耕地质量和生态的保护。

　　但是，耕地保护和质量提升实践中仍面临的一系列问题，需要修法立法作为保障。在耕地数量保护方面，非法改变耕地用途、违法占用破坏耕地的现象仍然多有发生、屡禁不止，现行土地用途管制制度难以调动耕地保护责任主体的积极性。在耕地质量提升方面更存在诸多现实困境，例如耕地质量提升的资金主要依靠财政投入，缺乏长效稳定的投入机制;农田建设中的相关农业设施产权归属界定不清;农田建设中存在投入不足和重项目审批、轻实施监管等问题;农田设施管护责任缺乏法律明确规定，后期管护难以落实。有的地方在高标准农田建设中存在过度改造或不顾自然条件进行改造的现象。所以，耕地保护与质量提升既需要科学技术，也需要依托法律理顺中央政府与地方政府、各政府部门、集体经济组织、农户以及社会主体等各方面的职权职责、权利义务关系，需要通过法律建立长效稳定的制度保障，规范耕地保护和质量提升的行为。

　　二、健全耕地用途管制法律制度

　　我国的土地用途管制制度已经建立二十余年，为保护耕地数量、坚守耕地红线发挥了巨大作用，在制度运行过程中也存在一些问题，面临如何改革和完善的问题。当前需考虑如何将以下两个方面通过立法形成正式制度予以规范化。

　　一是建立耕地保护补偿法律制度。建立耕地保护补偿法律制度是化解土地用途管制失灵的迫切需要，是管制链条不可或缺的必要环节。单一强调管制以保护耕地的方式难以调动被管制者自觉遵守耕地保护制度，亟须改变。土地用途管制的完善方向应是平衡公权与私权的关系，价值目标由偏倚走向多元价值的协调。以规划和用途管制为核心的耕地保护制度，实质是以限制土地权利来实现粮食安全的公共利益，这也就决定了对土地权利人进行耕地保护补偿具有合理性和必要性。《粮食安全保障法》在法律层面明确“国家建立耕地保护补偿制度，调动耕地保护责任主体保护耕地的积极性。”

　　虽然一些地方已在探索耕地保护的补偿、补贴或奖励，但是实践中受政策变化和地方财力强弱的影响大，耕地数量多的省份财政压力大。对此，应在立法中将耕地保护补偿明确为正式的法律制度，由政策调整上升为法律调整，由地方性制度上升为全国性的整体制度，在国家层面建立常态化的耕地保护补偿制度。全体社会公众都是粮食安全的受益者，耕地保护补偿理应由全社会共同负担，补偿制度也应全国“一盘棋”做整体设计，建立纵向补偿、横向补偿、社会补偿等多种路径，启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿。

　　二是以法治健全保障耕地用于种植基本农作物管理体系。党的二十届三中全会提出，健全保障耕地用于种植基本农作物管理体系。应协调耕地的粮食安全保障功能与经济效益功能，遵循经济规律与自然规律，尊重农民生产经营合法权益，避免笼统“一刀切”，不能脱离实际盲目下指标，建立科学合理的制度，以法治约束和规范治理行为。

　　三、建立耕地质量提升法律制度

　　加强农田建设、提高耕地质量是我国一直坚持、从未间断的事业。但是我国在耕地质量保护与提升领域采取的是基于部门职能的分散立法模式，相关内容分散在《农田水利条例》《土地复垦条例》《国家农业综合开发资金和项目管理办法》《农田建设项目管理办法》等法规和政策文件中，至今尚无统一的立法作为依据。对此，应加快耕地保护与质量提升法的立法工作，以法治确保耕地数量不能减少，质量有所提高，保障粮食安全。严守耕地红线、开垦新增耕地，是在量的层面保护耕地，土地整治、农田水利建设、高标准农田建设等则是在质的层面保护耕地。在我国新增耕地难度较大、生态环境保护形势愈加严峻的背景下，对存量耕地加强农田建设，提高耕地质量、增强地力，具有更为重要的现实意义。

　　耕地保护与质量提升立法在内容上一方面应将现有分散立法的内容进行抽象和整合，另一方面，应将目前实践中亟需立法解决的问题，以及现行立法所缺漏的内容，进行规定，应重点包括以下内容。

　　一是明确中央与地方各级政府、国务院有关部门等之间的职权职责，改变多部门职权交叉、权责不明晰的状态。二是在政府主导、多元主体共同参与的思路下，明确农户、集体经济组织、社会资本等主体之间的权利义务关系。既要明确集体经济组织与农户的耕地保护义务，同时要保护其合法权益，调动其积极性。耕地质量保护和提升的未来趋势应是不断推进多元主体共同参与、推进市场化契约化，从而使耕地质量建设可以长效、制度化运行，而不是仅依靠政府通过行政管理的手段投资、实施。所以，要吸引社会投资参与耕地质量的提升活动，保障各类投资主体的合法权益，完善投资者利益分配规则和奖补机制。三是明确农田建设设施权属。虽然2013年以来，我国不断试点、探索农田水利工程的权属界定和管理体制改革，也取得一定经验，但是《农田水利条例》仍未明确界定产权归属规则和管护权利义务，实践中仍产生诸多问题。例如实践中侧重于农田水利设施权属界定，往往忽视土地权利人的利益;在涉及跨区域村组、跨流域等情形时产权界定多存在争议;部分农田水利工程实行产权改革后，存在经营权人的营利行为与农民之间产生矛盾的问题，而在水利设施管护方面，则存在“集体无力投、经营者不想投”的现象。四是完善高标准农田管护机制。农田设施的管护具有较强的公益性，农田建设资金投入和设施产权归属的市场化不能回避政府的责任和主导地位，对此，仍应以政府公共财政投入作为主要管护经费，建立由所有权人主导、多方主体合理负担的维护机制，探索通过政府购买公共服务，由专业组织进行设施管护的方式。五是统一规定耕地质量保护与提升中的法律责任。在目前的分散立法模式下，对于破坏耕地质量、破坏相关农业设施等问题，根据不同的法律规范由不同的部门进行追责，已与国家机构改革后的部门职能不相符合，而且部分法律责任存在交叉。唯有通过立法明晰法律责任，才能对耕地质量提升提供法律保障。

　　(本文是北京市社会科学基金“粮食安全目标下农村土地利用的管制及其限度”(24FXC014)的阶段性研究成果。作者单位：中国农业大学中国土地政策与法律研究中心)