近年来，陕西省西安市以“试点带全面”的稳慎方式集中开展“清理农村集体经济合同、规范农村集体‘三资’管理”专项治理工作，促进了集体增收15.57亿元，建成镇(街道)农村集体资产监管运营服务中心177个，并成立注册资本5000万元的西安城乡融合要素交易市场有限公司。专项治理工作既堵住了以往农村集体“三资”管理的漏洞，又打开了集体经济组织资产管理运营的通路，助推全市城乡融合发展新格局加快形成。

　　一、主要做法

　　(一)在工作谋划上，突出“三管齐下”的顶层设计

　　一是清理规范农村集体经济合同。在西安市灞桥区农村集体“三资”合同专项整治试点基础上，全市严格按照“排查收集、集中审核、整改纠错、建章立制”四个环节追根溯源，整治农村集体经济问题合同乱象。截至2024年8月，全市共排查收集并完成集中审核农村集体经济合同67670份，完成问题合同整改纠错63648份，增加集体经济收入15.57亿元，其中追缴合同欠款13.3亿元，年新增合同价款2.27亿元。

　　二是构建农村集体资产监管运营服务体系。全市共建成镇(街道)农村集体资产监管运营服务中心177个并全部投入运行，既补齐了农经体系建设的短板，也用信息化手段摸清了集体“三资”的家底。街村农经服务体系、村财街管财务体系，以及街村信息化管理平台、集体经济金融服务平台总体上做到全覆盖，实现了农村集体资产全范围监管和全阶段运营服务。

　　三是规范农村集体资源开发利用。按照西安市委、市政府工作部署，西安农投集团全额出资组建西安城乡融合要素交易市场有限公司，交易标的包括农村资源资产产权交易类、农业农村项目投资招商类、农产品流通类和农村工程、货物及服务采购类项目，实现交易品种全类覆盖。构建市、区(县)、镇(街道)、村四级交易平台，实现交易体系科学高效，强力推动城乡要素自由流动、城乡融合发展，全面助推全市现代农业强市建设。

　　(二)在工作推动上，实现“三策并举”的机制创新

　　一是建立“双评估”牵引机制。市纪委监委与市农业农村局通过扎实调研，结合不同类型农村的资源禀赋和发展现状，综合制定下达各区县、开发区农村集体经济合同排查收集阶段合同总数、整改纠错阶段增加集体经济收入两项评估建议数据。各区县、开发区以评估数据为牵引，层层落实目标责任、保障任务分配到村。

　　二是建立“双专班”抓总机制。市纪委监委统合各有关部门成立市级层面工作领导小组，同时建立由农业农村部门主抓，发改、司法、财政、资源规划、审计、国资、价格监督等部门协作配合的“三资”专项治理专班机制。各区(县)、开发区比照市级专项治理工作架构，成立专项治理领导小组，建立工作专班，同时结合《西安市清理农村经济合同规范农村集体“三资”管理专项治理工作细则》，制定辖区工作方案，确保夯实责任分工、细化落实举措。

　　三是建立“双调度”推进机制。市纪委监委作为专项治理牵头单位，面向各区县、开发区纪检监察部门建立工作调度机制，把握时间节点、紧盯时序进度。市农业农村局作为工作专班抓总单位，面向各区县、开发区农业农村部门建立业务调度机制，每周公布进度排名、安排后续任务。

　　(三)在工作成效上，开创“三个平台”的全新局面

　　一是全面充实基层农经机构队伍，建立健全基层农经组织平台。与秦农银行合作，在全市17个涉农区县、开发区统一建成177个镇(街道)农村集体资产监管运营服务中心，共配备专职工作人员592名，累计开展业务培训5344人次，切实解决了镇(街道)农经管理缺机构、缺人员、缺场所、缺设备的组织难题，为常态化和长效化开展农村集体“三资”管理提供了扎实可靠的组织平台。

　　二是全面引入“三资”业务信息系统，系统搭建“三资三化”管服平台。与秦农银行合作，在各镇(街道)农村集体资产监管运营服务中心全面引入面向村级集体经济组织的“三资”业务信息系统(即“三资三化”管理平台)。该平台主要包括“三资”管理系统、银农直连系统、产权交易流转系统等模块，能够实现集体“三资”公开化监督管理、集体资金支付管理、农村产权交易线上监管等重要功能，既为集体“三资”管理的制度化、规范化提供了技术支撑与保障，也为开展全要素、全流程、全链条的集体“三资”监管和服务提供了信息平台。

　　三是全面建立城乡融合要素交易市场，联动建设农村产权交易平台。在市、区县(开发区)两级建立交易市场，在镇(街道)级建立交易服务中心，在村级建立交易服务信息站，建设市、区、街、村四级交易服务体系，将符合规定的城乡融合要素资源全面纳入市场交易。突出城乡融合要素交易市场的公益性和功能性，发挥龙头企业内引外联作用，最大限度挖掘释放农村资源价值潜力。建立农村“三资”流转交易“应进必进、阳光交易”制度体系，构建产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理的运行机制，实现全流程监管和全过程服务，促进城乡融合高质量发展。

　　二、经验启示

　　(一)坚持系统观念、聚焦三项目标，构建治理任务完整链条

　　一是清理规范合同，力争摸底追收，达成“短期解难题”的治理目标。在合同清理阶段，专项治理旨在算清农村集体经济的“账”。通过农村集体经济合同排查、审核与整改，查清农村集体资产的底数和基数，找回流失的农村集体资产，追回农村集体经济的损失。

　　二是建体系搭平台，保障监管运营，达成“中期强支撑”的治理目标。在农村集体“三资”监管运营阶段，专项治理旨在扫清农村集体经济的“障”。通过重塑基层农经组织体系、构建农村集体资产监管运营服务平台，实现农村集体资产的全流程监管和规范开发运营。

　　三是整合资源要素，组建交易市场，达成“长期助壮大”的治理目标。在农村集体资源开发利用阶段，专项治理旨在实现农村集体经济与农民收入的“双增长”。通过建设“三农”投融资开发运营平台、城乡融合要素交易市场等，盘活农村集体资产，壮大农村集体经济，增加农民财产性收入。

　　(二)坚持韧性治理、强化三种能力，确保治理过程有效有度

　　一是以组织韧性增强治理体系的应对能力。专项治理工作构建了纵向一体、横向联动的齐抓共管工作架构，为解决上下互动难、部门联动难、街镇统筹难、群众参与难、权责匹配难等城乡融合治理的“多难”问题，提供了重要启示。一方面，专项治理借助党政统筹、纪委监督实现高位推动。另一方面，为防止治理目标在层级传递中发生偏差，专项治理在成立领导小组基础上组建职能部门的业务专班，通过资源优势与功能互补，充分发挥了治理体系在面对外部冲击和环境变化时的应对能力。

　　二是以工具韧性增强治理体系的调适能力。专项治理工作灵活借助多种治理工具，从感知、学习、行动等方面提升治理体系的调适能力。比如，通过动员群众、政企合作、技术嵌入等手段，提升治理体系对问题和风险的感知能力;通过试点示范、现场观摩、外出考察、内部培训等方式，提升治理体系的学习能力;通过明确节点、会议动员、评估数据、调度排名等方法，提升治理体系的行动能力。

　　三是以制度韧性增强治理体系的改革能力。制度规则是专项治理的基本依据，同时兼顾制度的刚性与韧性，才能做到调适有度、改革有力。专项治理工作灵活把握规则尺度，对积极排查、整改纠错设置容错机制，对瞒报漏报、不作为慢作为设置问责机制;开展合同审核则在严格流程、规范要点的前提下，设置“尊重历史、照顾现实、分类处置”的弹性标准。此外，针对合同清理采取快节奏治理，针对“三资”规范管理采取常态化治理，并通过前期的建章立制、平台搭建，来实现两个治理阶段的平稳过渡与有效衔接。

　　(三)坚持合力共创、彰显三维价值，推动城乡融合走深走实

　　一是凝聚多元主体合力，实现治理的共同体价值。价值共创的关键，在于实现多元主体的协同共治。一方面，专项治理明晰了各方主体的角色定位，充分发挥了党委政府的统筹引领功能，纪委监委的督导传压功能，职能部门的业务专长功能，社会群众的主体能动功能，以及企业的科创和经营功能。另一方面，专项治理还明晰了多元主体间的互动关系，充分发挥了纵横联动协同作用。此外，城乡融合要素交易市场的建立不仅打破了参与主体间的信息沟通壁垒，而且能在规范监管的环境下提升参与主体的规矩意识，进一步形成良性的互动、互助关系。

　　二是发挥有为政府作用，实现治理的公益性价值。无论集体经济合同的清理还是集体资产监管运营体系的建立，专项治理归根结底是服务于新型农村集体经济发展和乡村振兴战略的大局。站在党委政府的立场来看，城乡融合治理的关键是对资源、技术、工具等要素加以融合，实现这些要素的关联互动，进而将其优化配置到最具需求的社会领域。特别是西安城乡融合要素交易市场的建立，将城乡要素从分散向集中整合、由小平台向大平台集聚，化解了此前因不均衡发展带来的一系列资源、服务配置难题，为农村、农业、农民生产发展提供了公益性的优质服务，也为保护农村集体经济组织和农民的合法权益提供了可靠保障。

　　三是发挥有效市场作用，实现治理的功能性价值。在农村集体资产监管运营和开发利用阶段，需要坚持市场经营理念，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现农村资源资产要素价值最大化。一方面，借助企业金融科技优势赋能农村集体“三资”数字监管运营体系建设，为集体资产监督管理和有序运营提供支撑保障。另一方面，借助企业经营管理优势和龙头企业内引外联作用，树立经营乡村理念，结合市场逻辑、平台思维、资本力量，促进农村集体资产配置市场化、产权要素资本化、管理监督规范化，挖掘释放农村资源价值潜力。

　　(作者单位:陕西省西安市农村产权流转交易服务中心)