深化农村改革是拓宽农民增收致富渠道的现实需要，也是加快建设农业强国、推进乡村全面振兴的必然要求。

　　2015 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》，明确了深化农村改革的目标任务和重大举措。

　　2023年 7 月 11 日，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过《深化农村改革实施方案》，强调要加快推动重要领域和关键环节改革攻坚突破，为新时代全面深化农村改革指明了方向。

　　2024 年中央一号文件明确提出要强化农村改革创新，“在坚守底线前提下，鼓励各地实践探索和制度创新，强化改革举措集成增效，激发乡村振兴动力活力”。深入总结党的十八大以来我国农村改革的成就、经验，明确下一步农村改革的重点方向，意义重大。

　　农村改革成就斐然

　　党的十八大以来，围绕农村改革的重点任务，我国出台系列政策文件，基本形成了较为完整的制度框架和政策体系。各地积极落实深化农村改革的各项举措，农村改革逐步推开并取得显著成效。

　　——农村土地制度改革持续深化

　　深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益，这是促进共同富裕的重要保障。2023 年中央一号文件明确提出，“深化农村土地制度改革，扎实搞好确权，稳步推进赋权，有序实现活权”。

　　一是扎实搞好确权。从 2014 年开始，农村承包地确权登记颁证从整省试点逐步全面推开，历时 5 年全国 2838 个县(市、区)、3.4 万个乡镇、55 万多个行政村基本完成承包地确权登记颁证。到 2020 年 11 月，全国农村承包地确权登记颁证超过 96%，2亿农户领到土地承包经营权证。

　　二是稳步推进赋权。2022 年，第二轮土地承包到期后再延长 30 年试点拓展到 21 个省份。2024 年中央一号文件明确提出，“启动实施第二轮土地承包到期后再延长 30 年整省试点”。

　　三是有序实现活权。在集体经营性建设用地方面，2014 年的中央一号文件就提出，“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。2015 年国务院在 33 个县(市、区)进行农村集体经营性建设用地入市的试点。2022 年 9 月 6 日，中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》，规定农村集体经营性建设用地入市要试点先行，暂不全面推开。这一系列改革举措不仅促进了土地资源优化配置，更保障了农民的合法权益。

　　——现代农业经营体系基本构建

　　新型农业经营主体队伍不断壮大。随着我国现代农业加快推进，农民专业合作社、家庭农场等各类新型农业生产经营主体数量快速增加。2012—2022 年，农民专业合作社数量从 63.4 万个增加到 208.6 万个，被农业农村主管部门认定的示范社从 7.0 万个增加到 20.9 万个。2013-2022 年， 家 庭 农 场 数 量 从34.1 万个增加到 393.4 万个，已认定的家庭农场从 7.2 万个增加到 20.2万个。截至 2023 年 10 月，纳入全国家庭农场名录管理的家庭农场近400 万个，依法登记的农民合作社221.6 万家，组建联合社 1.5 万家。

　　农业社会化服务领域不断拓展。社会化服务范围从代耕托管到喷洒农药，从育秧育种到机收机播，服务功能不断丰富。2016—2022 年，农业生产托管服务面积从 2.3 亿亩次增加到 19.7 亿亩次，服务对象数量从 4261.7 万个(户)增加到 5309.9万个(户)。

　　新 产 业 新 业 态 快 速 发 展。从脱贫攻坚到推进乡村全面振兴，各地积极培育农村新产业新业态新模式，特色乡村产业竞相发展，农产品加工业保持稳中增效，休闲农业和乡村旅游、农村电商持续快速发展。2022 年全国规模以上农产品加工企业营业收入超过 19 万亿元，农产品加工业产值与农业总产值比达到 2.52 ︰1，休闲农业营业收入超过7000 亿元，农产品网络零售额超过5300 亿元。

　　——农村集体产权制度改革成果巩固提升

　　集体经营性资产股份合作制改革有序推进。2016 年 12 月，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，对改革作出了重大部署。截至 2021 年底，全国先后开展 5 批改革试点，改革的阶段性任务已完成。2022 年，完成农村集体产权制度改革的镇级、村级、组级单位数为 98.3 万个，确认组级成员数 1 亿个、村级 9.2 亿个、镇级 724.0 万个。

　　农村集体经济组织获得特别法人地位。2020 年 5 月 28 日，第十三届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国民法典》(2021年 1 月 1 日起施行)，确立了农村集体经济组织特别法人地位。2024 年 6月 28 日，第十四届全国人民代表大会第十次会议表决通过《中华人民共和国农村集体经济组织法》(2025 年5 月 1 日起施行)，明确规定国家保护农村集体经济组织及其成员的合法权益，任何组织和个人不得侵犯 ;国家通过财政、税收、金融、土地、人才以及产业政策等扶持措施，促进农村集体经济组织发展。

　　农村集体经济发展壮大。党的十八大以来，各地在传统的资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等发展路径基础上，围绕全面实施乡村振兴战略，充分挖掘农业农村在休闲旅游、文化传承等方面的功能，积极探索出多样化的集体经济发展路径。2012—2022 年，农村集体经济组织总收入从 3576 亿元增加到 6711.4 亿元，村均收入从 60.7万元增加到 123 万元，本年收益从1109.2 亿元增加到 2145.5 亿元，当年有经营收益的村占总村数的比例从 47.1% 增加到 77.8%。

　　——城乡融合体制机制和政策体系初步建立

　　城乡要素平等交换体制逐步破除。2014 年国务院颁布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。2020 年中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，2021 年国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，加快推进土地、资本、技术、数据等要素市场化配置，引导劳动力要素有序流动。截至2022 年，1.4 亿农业转移人口在城镇落户，农业转移人口市民化成效卓著。2012—2023 年，我国常住人口城镇化率从 53.1% 增加到 66.16%。

　　城乡一体的基本公共服务供给体系加快构建。党的十八大以来，我国在教育、医疗、社会保障等领域出台了一系列政策措施，城乡基本公共服务均等化水平稳步提升。以养老为例，2014 年国务院出台《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，将新型农村社会养老保险与城镇居民社会养老保险两项制度合并实施，建立了统一的城乡居民基本养老保险制度。2018 年人力资源和社会保障部、财政部印发《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》，要求推动养老保险待遇随经济发展稳步提高。截至2023 年底，全国基本养老保险参保人数达 10.7 亿人，已建成世界规模最大的养老保险体系。

　　城乡收入差距逐渐缩小。2012年以来，农村居民人均收入实现持续较快增长，增速持续高于城镇居民，城乡收入相对差距持续缩小。2012—2023 年，农村居民人均可支配收入由 8389 元增加到 21691 元，城乡居民人均可支配收入比由 2.88降至 2.39，农村居民人均消费支出从 6667 元 增 加 到 1.8 万 余 元， 农村居民恩格尔系数从 39.3% 下降到32.4%，下降了 6.9 个百分点。

　　农村改革积累了宝贵经验

　　实践中，各地坚持以钉钉子精神抓好改革落实，为我国农村持续快速发展奠定了坚实的制度基础，同时也为继续深化农村改革积累了诸多经验。

　　——坚持正确的农村改革方向

　　推进乡村全面振兴，必须用好改革这一法宝。

　　一是坚持市场化改革。农村市场化改革是建设高标准市场体系的重要内容，也是农村改革的基本方向。在全面深化农村改革的进程中，各地以经济体制改革为重点，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，聚焦培育有竞争力的市场主体、可自由流动的市场化要素配置机制等，不断优化农村产权制度、完善农民对集体资产的股份权能、完善价格形成机制，对解放和发展农村生产力发挥了重要作用。

　　二是保障农民财产权益。保障农民财产权益是促进农民增收的有效途径，也是深化农村改革的重要出发点。纵观各地实践，一些地方承认了农民承包权的财产性质、承认集体成员之间的平等性，妥善处理好了集体、农民与其他经营主体之间的关系，并按照规章制度和市场机制分配集体收益，保障了农民的土地承包经营权、集体收益分配权，让改革发展成果惠及了广大农民群众。

　　——明确重要的农村改革方面

　　深化改革要明确目标任务，着力解决制约农村经济发展的卡点堵点问题。

　　一是聚焦农民和土地关系。新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。实践中，各地坚持和完善农村基本经营制度，围绕保持农村土地承包关系稳定并长久不变、巩固提升农村集体产权制度改革成果、健全农业支持保护制度、构建城乡融合发展体制机制以及其他改革任务，想方设法地调动广大农民参与农业生产和集体经济发展的积极性、主动性、创造性，夯实了我国农业生产的根基。

　　二是聚焦农村法治建设。法治是提升乡村发展、乡村建设和乡村治理水平的重要支撑和保证。从新时代深化农村改革的顶层设计和改革实践来看，有的地方以法治赋能产业发展，探索了“法治 + 农旅”融合新路径，推动农业高质高效 ;有的以法治引领乡村建设，持续开展农村人居环境整治、农房改善等行动，推动农村宜居宜业 ;有的以法治护航乡村治理，将法治服务与乡村治理积分制相结合，推动社会和谐有序。尤其是《中华人民共和国农村集体经济组织法》审议通过后，将为全面深化农村改革、促进新型农村集体经济高质量发展奠定重要法治基础。

　　——创新科学的农村改革方法

　　全面深化农村改革要坚持以方式方法创新引领改革实践创新。

　　一是坚持试点先行。多年来，各地应用试点探索、投石问路的方法，先行试点，尊重实践、尊重创造，取得经验、看准了再推开，积小胜为大胜，为顶层设计提供了重要的实践支撑。

　　二是应用数字化手段。实践中，各地在开展农村集体产权制度改革的过程中，探索建立了财务监管平台、资产监管平台等，全国层面建立了统一的农村集体资产监督管理平台，稳步推进了资产台账化、财务管理规范化。同时，一些地方依托数字化工具，不断升级和优化乡村治理的手段，探索了积分制、村民说事等治理经验，完善了自治、法治、德治的乡村治理体系。

　　全面深化农村改革的重点方向

　　党的十八大以来，我国农村改革成绩斐然，但纵观农村改革的各个领域，一些深层次的矛盾和问题日益暴露，如农业经营体系待优化、城乡融合发展水平不高等。面对改革中出现的新情况、新问题，应重点从构建现代农业经营体系、缩小城乡发展差距、建立持续增收长效机制三个方面发力。

　　——聚焦农业关键问题，构建现代农业经营体系

　　构建现代农业经营体系是实现农业高质量发展、加快建设农业强国的重要举措。

　　一方面，深化农村土地制度改革。新时代新征程，要深入发掘农村土地集体所有制的优越性，牢牢把握处理好农民和土地关系这条主线，围绕扎实搞好确权、稳步推进赋权、有序实现活权，持续完善承包地、集体经营性建设用地制度，巩固农村发展基础。面对我国大国小农、小农户经营将长期存在的客观实际，必须坚持农业的家庭经营，完善承包地“三权分置”制度，重点是规范土地流转程序，严格耕地用途管制，稳步开展第二轮土地承包到期后再延长 30 年试点工作。顺应生产力发展实际，坚持家庭经营基础性地位，宜统则统、宜分则分，稳步推进土地适度规模经营。

　　另一方面，构建新型农业社会化服务体系。聚焦农业生产关键薄弱环节和小农户，重点强化服务质量、优化服务供给和增强带动能力。鼓励服务主体发展市场化、资源化、数字化服务模式，完善服务标准体系，探索出服务质量高、经营效益好、覆盖面广的发展路径。鼓励农民专业合作社、家庭农场等经营主体以技术、服务等资源要素为纽带，针对不同领域、不同产业、不同农户的需求差异性，拓宽服务领域，持续推广农业生产托管，探索推出精准化服务，提高农业社会化服务的供给能力。围绕让农户共享发展红利，鼓励发展“服务主体+ 农村集体经济组织 + 农户”等服务模式，建立小农户与服务主体之间关系稳定、风险可控的利益联结机制，带动农民增收致富。

　　——聚焦农村经济发展，着力缩小城乡发展差距

　　推进城乡融合发展是深化农村改革的重要内容之一。

　　一方面，发展新型农村集体经济。加大对新型农村集体经济发展的支持力度，完善财政、 税收、 金融、 土地、人才、产业等扶持政策，提高农村集体经济的发展水平，缩小城乡间的经济水平差距。立足乡村的自然条件、资源禀赋、产业基础等，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制，鼓励各地创新发展路径，通过村企合作、抱团发展、资产收益、三产融合等多样化的方式拓展集体经济增收渠道。更好发挥农村集体经济组织的功能作用，通过就业带动、保底分红、股份合作等多种形式，调动农户参与经营活动的积极性，让更多农户合理分享全产业链增值收益。同时，妥善处理好集体积累和成员分红的关系，优化收益分配机制，推动形成集体与农民“双增收”的可持续发展格局。

　　另一方面，补齐农村基础设施和公共服务短板。推动农村基础设施建设提档升级，重点实施农村供水保障、清洁能源、数字乡村、人居环境、综合服务设施提升等重点工程。加快推进农村生活垃圾污水治理，优先解决乡镇所在地和中心村生活污水问题，积极探索适合农村实际的治理模式。强化农村交通运输网络提档升级，以“四好农村路”建设为重点，统筹产业路、旅游路、生产路建设。锚定“一老一小”实际困难，加快推动基本公共服务城乡制度并轨和标准统一，重点解决教育、医疗和养老等突出问题。创新公共服务供给和管理方式，积极采用数字化手段打破地域和文化隔离，通过线上教育、远程医疗等方式，逐渐消除城乡教育、医疗质量差距。

　　——聚焦农民群众福祉，建立持续增收长效机制

　　农业农村工作，增加农民收入是关键。

　　一方面，建立健全低收入人口常态化帮扶机制。重点关注特殊群体，统筹构建以脱贫人口为主体的低收入人口常态化帮扶机制，巩固拓展脱贫攻坚成果。加强动态监测，及时、主动发现需要救助的困难群众，动态掌握低收入人口就业状况、家庭支出、困难情形等变化情况，按照低收入人口困难程度和困难类型，提供常态化救助帮扶。做好基本生活救助，完善专项社会救助，积极发展服务类社会救助，对符合最低生活保障、特困人员救助供养条件的低收入人口，强化政策兜底，确保低收入家庭中有大病慢性病人员的医疗救助到位，有老人儿童的关爱服务到位。优化救助帮扶手段的多样性，推进东西部协作、对口支援、社会帮扶的精准化和长效化，强化产业帮扶、社会事业及公共服务发展帮扶，增加部门之间的协调性，不断提升帮扶工作的及时性和专业性。

　　另一方面，构建农民增收长效机制。着力提高重点领域农民增收能力，开展定向、定岗等有针对性的职业技能培训，鼓励引导社会资本创造灵活就业岗位，培育发展家政服务、物流配送、养老托育等生活性服务业，为农村劳动力提供更多就地就近就业的岗位。继续实施农民增收促进行动，支持农民发展特色种养、手工作坊等家庭经营项目，增加经营收入。完善新型经营主体和农户间的利益联结机制，让新型经营主体发展的过程成为带动农户增收致富的过程，让农民更多分享产业增值收益。健全农村产权交易市场体系，鼓励农民采取自营、出租等方式有效利用闲置宅基地和闲置住宅，增加农民财产性收入。

　　(作者单位：农业农村部农村经济研究中心)