在宅基地使用权逐渐由封闭走向有限开放，同时遵循“禁止城镇居民下乡购买宅基地”政策红线的背景下，宅基地使用权突破本集体经济组织界限但不突破农民的群体界限，跨村组转让，从而实现有序可控的要素流动和资源优化配置，成为当前制度改革的可选方案。在上一轮“三块地”改革中，湖南浏阳市、浙江义乌市、新疆伊宁县、青海湟源县等地便探索了跨集体经济组织转让宅基地使用权。在本轮深化农村宅基地制度改革试点中，县域内的跨集体经济组织转让宅基地使用权被继续作为重点任务。整体来看，目前本轮试点工作已经进入经验总结和制度化的阶段，重点已由实践探索转变为研究制定完整制度体系。江西省永丰县作为试点地区，制定了关于宅基地使用权跨集体转让的专门性地方规范，对未来国家制定相关立法具有参考价值和研究价值。本文以江西省永丰县为调研对象，从法学的角度对宅基地使用权跨集体转让进行法律分析与制度设计，以供参考。

　　一、江西永丰的制度探索与文本设计

　　江西省永丰县探索农村宅基地使用权的跨集体转让的初衷，缘于实践需求，旨在解决当地的现实问题。永丰县既有平原村组，也有山地村组，不同村组的地形、土地数量差异很大，部分山区村组难以提供本社区成员所需的宅基地，或因生态红线的划定而无新增建设用地，或因地形地质原因不适合建房。三江村便是如此，据初步统计，该村20多户的无房户到石马镇店下村跨集体购买宅基地使用权。鹿冈乡鹿冈村具有相对便利的交通医疗教育资源，偏远村的一些村民为了子女教育或更好的生活条件，具有到该村购买宅基地使用权及农房的旺盛需求。基于此，江西省永丰县制定了《永丰县农村宅基地使用权跨集体经济组织分配与转让管理办法(试行)》(以下简称《管理办法》)，将跨集体转让宅基地使用权予以制度化。该文本主要有以下几个方面的内容。

　　第一，转让前的阀门控制机制。在试点期间，为防止大量村民涌入，冲击流转市场，对跨集体转让宅基地使用权设置了前置性的资格条件，发挥阀门控流作用，既能满足群众的切实需求，又能实现稳妥有序可控的开展探索。《管理办法》规定，跨集体买受宅基地使用权应具有本县域内的集体经济组织成员身份，受让宅基地使用权后应符合“一户一宅、面积限定”的规定。而且，受让方还需满足以下情形：在迁入地存在子女教育、就医等现实需求，或者与迁入地的农村村民存在亲属关系，有投靠或扶助需求的，或者符合乡村振兴、地质灾害治理搬迁、生态环境保护等要求。

　　第二，转让中的双边审核机制。跨集体转让中的双方当事人属于不同的村组，各自是否具有宅基地申请资格、是否符合“一户一宅”规定等基本情况，其他村组的集体经济组织难以审查，故而宜由各自所在的集体经济组织分别进行资格审核。《管理办法》规定，拟跨集体经济组织转让宅基地使用权的，双方所在的农村集体经济组织分别对转让方、受让方是否符合规定进行资格初审。受让方所在集体经济组织应对其是否具有宅基地资格权、是否符合宅基地申请条件、宅基地持有状况等进行审查，符合条件的，由乡镇人民政府出具证明材料。转让方将此证明材料以及其他资料提交给自己所在的农村集体经济组织审核，征得对转让宅基地使用权的同意。

　　第三，转让后的完整权责机制。在宅基地使用权跨集体转让中，需要明确三方的权利义务关系。一是转让方负有配合受让方办理不动产权利转移登记手续的义务，并按宅基地基准地价的10%向所在集体经济组织缴纳集体土地所有权收益金。二是受让方有权依照相关规定办理不动产登记，可以通过自主经营、合作经营、委托经营等多种方式盘活利用宅基地。三是集体经济组织有权收取一定的集体土地所有权收益金，并负有对宅基地使用权转让的日常管理责任。

　　第四，全过程的风险防范机制。为了防范可能的社会风险，严格坚守政策红线，《管理办法》规定，转让方应有其他长期稳定的居住场所，能够保证家庭成员的基本居住需要，转让宅基地使用权后不得再次申请分配宅基地。跨集体转让取得的宅基地使用权原则上五年内不得再次转让。受让方可以依法依规申请新建、改建或翻建房屋。同时，禁止城镇居民、工商资本下乡利用宅基地建设别墅大院和私人会馆。

　　二、宅基地使用权跨集体转让的合法性分析

　　在制度层面首先需要回答的问题是，宅基地使用权的跨集体转让是否合法。综合法理与实践，跨集体转让不会突破现行法律框架，具有适法性。

　　其一，通过梳理，在现行国家法律法规层面上并无禁止或限制宅基地使用权跨集体转让的明文规定。《中华人民共和国土地管理法》在第62条关于农村宅基地的规定中使用的表述是“农村村民”，未限定为本集体村民。只有个别部门规章或规范性文件对此作出过一些限制，例如原建设部出台的《房屋登记办法》(2008年7月1日施行)，但该登记办法于2019年9月6日已废止，目前尚无法律法规或规章禁止宅基地使用权跨集体经济组织转让。此外，《中华人民共和国土地管理法》第2条第3款规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”跨集体转让的标的仅是宅基地使用权，而非土地所有权，不会影响土地集体所有制。故而，在宅基地制度改革试点中，部分地方探索县域内的跨集体转让制度不存在违反法律或突破底线的问题。宅基地使用权作为一种用益物权，依循“法无禁止皆可为”的私法逻辑，在法无明文禁止的情况下自然可以跨集体转让。

　　其二，从法律政策变迁的角度来看，国家对宅基地使用权转让的规制重点在于城镇居民，而不是其他集体经济组织的成员。农村宅基地管理制度划分了城乡二元的身份结构，对于城镇居民，逐渐演变为禁止下乡购买宅基地;而对于其他集体经济组织的成员跨集体取得宅基地使用权，则只进行了部分环节上的限制。例如2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》强调，农村住宅用地只能分配给本村村民。该文件仅限于分配环节，并未限制跨集体转让。2008年原建设部出台的《房屋登记办法》第87条规定，申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理。该办法在国家层面对宅基地使用权转让给非本集体成员在过户登记上作出了限制。由此，宅基地使用权的初始取得和转让范围限定在了本集体内部。然而，随着《房屋登记办法》的废止，宅基地使用权跨集体转让在过户登记环节的唯一限制也消除了。

　　其三，允许并完善宅基地使用权跨集体转让，符合我国的现实需求。一是实现户有所居的需要。农村不同村组的资源禀赋存在很大差异，部分村组土地资源稀缺、人地矛盾紧张，或者因生态环境保护而被限制开发利用，导致多年未分配宅基地，难以解决本村组成员的基本居住用地问题。跨集体转让则可以使农民跨村组化解建房用地难题。二是实现土地要素合理流动和资源优化配置的需要。不同村组的区位及经济发展水平不同，区位条件好、社会经济水平高的社区能够更好地解决农民的子女上学、就医、生活就业问题，必然会吸引周围村组的农民。跨集体转让可以通过市场机制满足农民的多元需求，由户有所居走向到户有宜居、户有优居。

　　三、未来制度设计中应注意的几个问题

　　改革试点的任务是摸索经验教训，提取总结可复制、能推广的做法并将其上升为正式制度。关于宅基地使用权的跨集体转让，当前的试点探索能够为将来我国相关正式制度的设计提供有益支撑。在我国农村宅基地使用权转让的未来制度走向上，可以考虑重点把握以下几个方面。

　　第一，应在国家层面认可宅基地使用权的跨集体经济组织转让，并出台相应的制度进行具体规定，使其运行规范、有序、可控。不同村组之间的农民私下买卖农房并不鲜见，土地、人口等要素在农村内部跨村组流通符合社会规律、经济规律，在法律政策上对此予以一概禁止或放任不管均不可取。和本集体内部的转让相比，跨集体转让宅基地使用权的制度构成更为复杂，既要遵循“一户一宅、面积限定”的基本规则，还须厘定宅基地征收补偿的利益归属等一系列权利义务，故而，有必要制定更为详细具体的规则予以调整。

　　第二，应理顺集体、转让方和受让方的法律关系，明确三方主体的权利义务。一是跨集体经济组织转让宅基地使用权不改变集体土地所有权归属，也不改变集体经济组织成员身份。无论是转让方还是受让方，均保留原集体经济组织成员身份，享有原集体经济组织的集体收益分配和土地承包经营权等成员权利。如果受让方要求取得宅基地所在集体经济组织成员身份的，应依照有关规定、宅基地所在集体经济组织章程和成员民主决议处理。二是集体经济组织有权参与宅基地的增值收益分配。转让方农户无偿分配取得宅基地使用权，在有偿转让中会获得宅基地的增值收益，但是该收益不能由农户独享。集体经济组织作为土地所有权的行使主体，其参与增值收益分配是集体土地所有制的体现。故而，集体经济组织可以通过向转让方农户收取集体土地所有权收益金等方式实现利益共享。三是受让方在宅基地使用权上应享有和本集体成员同等的权能，例如其有权以出租等方式流转宅基地，有权利用宅基地建造住宅及其附属设施，在新建、翻建、改建房屋上与其他村民权利平等。

　　第三，应在制度设计上加强风险防范，逐步有序推进。农村宅基地制度涉及的利益广泛，牵一发而动全身，所以应遵循渐进式改革，而非一蹴而就。虽然宅基地使用权的跨集体转让具有合理性和合法性，但是也存在一定的风险，不宜直接完全开放，而应根据社会经济状况做好风险管控。一是基于宅基地使用权的身份性和“一户一宅、面积限定”的规则，转让方和受让方各自所在的集体经济组织应负责核实成员身份、宅基地资格权和已享有宅基地的面积数量等基本情况，以避免因为跨村组而出现制度管理漏洞。二是应将经集体经济组织同意作为宅基地使用权跨集体转让的前置要件，这是集体发挥管理职能的体现。《中华人民共和国农村土地承包法》第34条规定，土地承包经营权转让须经发包方同意。宅基地使用权的转让与之相似，可以类推采取此种制度设计。三是由于跨集体转让所涉及的权利义务较多，应制定合同示范文本，供农户参考使用，以尽量避免产生争议，保护当事人的合法权益。

　　(作者单位：中国农业大学土地科学与技术学院)