集体资产的管护是关系到农村集体产权制度改革成效、农村集体经济健康发展的基础。为进一步了解基层在集体资产监管过程中的有效做法，调研组赴重庆市铜梁区、酉阳土家族苗族自治县进行实地调研，系统总结加强农村集体资产管理的主要做法、实践经验，针对监管难点研提相关建议，为做好农村集体产权制度改革“后半篇文章”提供参考。

　　一、加强农村集体资产管理的主要做法

　　近年来，重庆市全面加强农村集体资产管理，重点从集体财务管理、智慧监管平台建设、村干部任期和离任经济责任审计等方面积极开展监管工作，集体资产管理更趋规范。

　　(一)开展专项审计，完善监督约束机制

　　重庆市于2020年9月开展村干部任期和离任经济责任专项审计工作，先后对10023个村的58343名村(社区)干部(含审计时期内办理调任、转任、免职、辞职等)开展专项审计，实现现任村(社区)干部审计全覆盖。通过定期开展村干部任期和离任经济责任专项审计，发现查处一批涉及农村集体资产管理的违纪违法行为，为农村集体经济组织挽回了损失。

　　(二)利用信息化手段，搭建资产监管智慧平台

　　重庆市在村集体资产管理工作中，巧用数字化平台，提升监管效率和覆盖面。一是积极探索“互联网+”监督与“县、乡、村三公开”深度融合模式。探索智慧监督创新模式，运用惠民监督大数据系统、手机App等方式搭建便民平台，把数据与监督需求连接起来，直面群众关切、接受群众监督，畅通了群众监督与专责监督之间的渠道。二是建立小微权力大数据监管平台。重庆市将“三资”情况作为固定监督内容，聚焦群众关心的村社高频事项和小微权力腐败易发多发环节，每月将村级工程、资产资源、劳务用工等情况通过大数据监督平台，进行线上线下公示，实时跟进，推动村集体资产监管运行公开化、程序化。三是建立“三资”预警制度。依托“三资”监管系统预警功能，建立每季度预警信息处理、交办、整改制度，实现农村财务动态监测。

　　(三)开展提级监督试点，排除潜在风险

　　为进一步提升农村集体资产管理的精准度，重庆市明确重点内容和监督方式，分动员部署、推进实施、总结评估三阶段，在全市选取52个“三资”规模较大、项目资金密集、资源富集、信访问题突出的村(社区)开展提级监督试点。通过每月一调度、每季一总结，实时掌握区(县)试点推进情况，定期分析研判，压紧压实责任，全面排查“三资”管理风险隐患，提级办理问题线索，夯实集体资产监管成果。目前铜梁区和酉阳县均对集体资产较大的村开展提级监督。

　　(四)发挥民主监督职能，强化监督“软”实力

　　重庆市铜梁区和酉阳县在村集体资产管理中，充分发挥民主监督力量，让村民自治更有生命力。一是通过“党务、村(居)务、财务、服务”四务公开，村集体每月按时公布村级重大事项，发动群众参与监督。铜梁区推行“码上监督”，将村级“三重一大”“三资”管理等信息制成二维码，实行一村一码、一单位一码的运作模式，让群众监督“触手可及”，真正做到明公示、知家底，筑牢民主监督“防火墙”。二是通过成立村务监督委员会、集体经济组织监事会，提高对重大村务决策全过程监督效率。决策前通过参与意见征求，广泛了解社情民意;决策中通过列席涉及村民利益重大事项的村会议，对决策程序是否规范进行监督;决策后通过及时监督决策的执行过程及公示情况，促进集体决策民主公开、阳光透明。

　　(五)制作负面清单，规范基层干部行为

　　为进一步加强“一肩挑”后村党组书记的管理，重庆市铜梁区在对近年来查处村组干部违纪违规案件进行总结分析的基础上，结合巡察监督和日常工作中收集到的群众举报线索，系统梳理了村组干部违纪违规行为涉及的重点领域、关键环节和具体表现形式，制定了《铜梁区村(社区)基层干部履职行为负面清单》，该清单的“立规”对象主要为村(社区)党组织领导班子成员、村(居)民委员会成员、村(居)民小组负责人等，从村务管理、议事决策、社会秩序管理、组织管理、服务群众、廉洁自律等8个方面，逐条列出22项“负面清单”。在村集体资产管理方面，明确列出打白条、集体收入不入账等违反村级财务管理制度的行为，靶向破解村集体“三资”管理不规范、监督不到位等问题。

　　二、加强农村集体资产监管的几点建议

　　经过调研发现，目前重庆市在加强农村集体资产管理过程中，还存在村干部与集体经济组织负责人职能混淆、村集体资产内部监督机制未充分发挥作用、村财镇管的外部监管机制亟待改进与加强等难点。为进一步加强农村集体资产监管，促进农村集体经济健康发展，提出以下几方面建议。

　　(一)明晰村党支部、村委会、农村集体经济组织三者职能定位

　　三个组织性质、职能不同，组织架构和人员构成也不同，建议在进行职能定位时，明确将组织与职能对应起来。在发展集体经济过程中，应发挥村党支部引领作用;发挥村民委员会社会管理职能，开展公共服务和公益事业建设;发挥村集体经济组织经济职能，经营管理集体资产，增加集体收入。此外，建议以《农村集体经济组织法》立法为契机，进一步厘清自治组织与经济组织职能，避免实践中由于身份错位而引发风险。

　　(二)健全村集体资产内部监督管理程序

　　一方面，引导各地充分运用农村集体产权制度改革成果，把建起来的“三会”(成员代表大会、理事会、监事会)机制用起来。通过村集体经济组织法人治理机制，按照民主议事决策程序，让成员参与到村集体资产使用的监督管理过程中，发挥好村集体资产内部监督机制。另一方面，强化基层党组织核心领导作用，夯实党在农村的执政基础，明确村集体资产的使用决策应按照“理事会研究提出—党支部开会讨论—提交村集体经济组织成员(代表)大会审议通过—监事会监督集体资产使用规范”程序，将基层党组织的主张有效融入到集体资产使用过程中。

　　(三)建立智慧监管平台，让资产在阳光下运行

　　加强农村集体资产监管平台建设，定期将村内各项财务信息和档案资料上传到平台，重点包括村民关心的村级工程、集体经济项目等，实现村民只要登录平台或扫描平台二维码就能实时知晓村级党务每个决议、查看村级事务每个环节、浏览村级财务每张发票，为保障外出务工村民的知情权、参与权、监督权创造条件。

　　(四)强化外部监督，对代账公司实施分类巡查制度

　　由于村集体资产规模大小不一，资产监管难度也各不相同，建议根据村集体资产实际情况制定代账公司分类巡查制度。对村集体资产较大的村，建议代账公司实行月度实地巡查，村集体资产中等的村可以实行季度巡查，村集体资产较小的村可以实行半年巡查，充分发挥村集体经济“代账制”的监督作用，提升代账公司对村集体资产的监督效力。

　　(五)明确集体资产使用范围，建立风险防范机制

　　一是在利用村集体资产开展经营活动过程中，不应直接将集体资产投入到风险较高的项目中，可通过将集体资源资产一定期限的使用权作价入股或将集体经营性收益再投入的方式，与外部资本合作设立经营实体，对外开展市场经营活动，以此降低集体资产流失风险。二是健全协同高效的集体资产风险防范机制。外部监督既可发挥乡镇政府的行政监督职能，也可以引入第三方机构进行风险评估，特别是当村干部同时是集体经济项目负责人或村集体投资设立的公司法人代表时，应重点监管，严防低价发包、“内部人控制”等情形发生。

　　(六)探索发展壮大农村集体经济与村干部待遇相挂钩机制

　　调研了解到，目前村集体经济组织管理人员的工资待遇较低，且大多属脱产工作，投入村集体发展的时间成本高，自身经济收入受到较大影响。一方面，应引导村干部发挥“头雁”作用，积极奉献，带头参与发展壮大村集体经济;另一方面，也应适当考虑村干部自身经济收入，建议探索建立村集体经济发展与村干部待遇相挂钩的激励机制，村集体经济收益新增部分按照一定比例给予奖励。

　　(作者单位：农业农村部农村经济研究中心)