在2021年降雨导致农房冲毁严重后，河南省巩义市将农房灾后恢复重建与宅基地制度改革试点相结合，在资格权保障、宅基地审批、确权颁证等方面走出了一条创新之路，从资格权认定机制创新、城乡统筹保障机制创新、审批标准创新、注销机制创新、供地机制创新、审批机制创新六个方面，破解了资格权认定难、住房改善难、翻建审批难、闲置退出难、土地供给难、确权颁证难等普遍存在的难题。经过发展，49个错落有致、房前屋后环境美化的集中安置点已经成为巩义新村新貌新标识。

　　一、创新资格权跨集体实现机制，解决“资格权认定难”

　　巩义市创新出台“精准补助、跨集体实现、动态认定管理、颁发资格权证”的资格权认定机制，实现了资格权保障与新建审批、确权颁证的联动。

　　(一)精准明确住房保障对象，落实一户一宅

　　首先，解决“保障谁”的问题。巩义市将因洪涝灾害造成村内唯一合法住房倒塌、严重损坏或一般损坏且无基本安全住房保障的集体经济组织成员家庭列为灾后重建保障补助对象，区分经济能力，分类进行补助。其次，解决“如何申请”的问题。受灾农户经过“个人申请—民主评议—镇(街)审核—市级联合审批”程序进行认定，镇(街)政府相关部门负责对受灾农户资格权及房屋情况进行调查核实，分类分级逐户建立因灾损毁住房明细台账，确保实现一户一宅。最后，解决“怎么保障”的问题。各镇开展入户调查，逐户征求补助对象恢复重建具体安置意愿，分类造册一户一档，并在开工建设、竣工验收等时间节点前再次确定补助对象安置意愿，允许其进行2次动态调整，充分尊重农民意愿。

　　(二)跨集体实现资格权，打破集体内住房边界

　　在人地关系发生变化的情况下，农民住房保障的关键是转变土地供给机制，由增量供给向以废旧腾退、村庄整治为核心的全域土地整治转变，鼓励集中，增加存量宅基地供给空间。其中，资格权跨集体实现、调剂等是有效的方式之一。巩义市结合跨村庄集中居住点建设，打破农民村集体内部住房边界，积极探索资格权跨集体实现机制。主要采取竞争性分配调剂和政府有偿调剂两种方式。两种方式申请者都需要缴纳一定的调剂金才能获得使用权。在实施流程上，需经“供地方申报—镇政府审核—发布公告—申请方报名—公开竞争—办理建房审批手续—确权颁证”七个环节。跨集体实现资格权，双方不改变其原村集体经济组织成员身份，继续享受和履行在原村集体的权利和义务。同时，申请方与供地集体成员享受同等的公共服务，但不具有供地集体成员资格，不参与当地生产资料及收益分配。

　　(三)资格权动态管理，顺应人地关系

　　一是在宅基地资格权认定过程中，巩义市实行“精准对标管理”，明确资格权不等于成员权，宅基地户区别于公安户籍户。明晰认定资格权的16类情况、不认定的9类情况、集体民主决策的9类情况。同时，对本集体经济组织成员的新生子女、外嫁女、入赘女婿、离婚女、丧偶及其子女等成员的权益也进行了明确说明。

　　二是探索资格权的取消、退出、保留和重获机制。巩义市充分考量人口流动、户籍迁入迁出、土地征收安置、暂时(永久)退出、原籍返乡等多种现实情况，实现宅基地资格权人的精准认定和住房保障。农村宅基地资格权户变更实行动态信息化管理，村集体经济组织每年调整一次，保障了流入人口和新生人口的宅基地资格权保障权利。

　　三是建立集体经济组织开放性人才流入机制。巩义市针对支持村庄产业发展、投资乡村基础设施建设、返乡乡贤、长期居住生活等现实情况，在充分征求群众意见的前提下，适度放宽对住房保障的资格限制，经本集体经济组织成员(代表)大会决议允许将其纳入资格权认定范畴，可以通过有偿使用等方式享受部分宅基地资格权，为支持乡村振兴人才回流提供配套支撑。

　　四是资格权痕迹化管理，提供保障支撑。资格权认定不仅仅是无偿分配和常态化管理的依据，也是自愿退出补偿的前提。巩义市探索由镇(街)政府统一向申请人发放农村宅基地资格权证。在探索资格权的多样化实现形式过程中，资格权证中标注的行使情况等信息便于镇村干部分类管理，保护资格权未实现农户的合法权益。在引导农户退出闲置宅基地(农房)时，资格权证亦可作为“留权不留地”凭证，探索宅基地资格权保留机制。申请办理资格权证时，资格权户严格按照“一户一档”要求提交申请书、身份证、户口本、村集体决议结果等户档资料用于核查和档案管理。资格权证不得擅自买卖、交换或赠与他人。

　　二、创新户有所居多种形式，解决“住房改善难”

　　理论和实践表明，农民户有所居的多样化形式是在建设用地受限情况下保障农民住房需求的有效途径。巩义市南依嵩山，北靠邙岭，中部地区以浅山丘陵为主，农户大多居住在山沟中。各镇(街)开展入户调查，逐户征求受灾农户恢复重建具体意愿，在充分尊重群众意愿的前提下，科学确定修缮加固、原址重建、同村新建、现房安置、新村模式及社区模式集中重建、货币补助“七大安置模式”，保障农民户有所居，同时保留了社区安置模式上楼群众的宅基地资格权。据统计，新村模式集中安置方式最受广大农户青睐，共受理1523户两层以下新建农房申请。

　　在具体集中新建过程中，巩义市形成“市级主导、镇(街)村主责、社会支持、农户参与”的工作机制，确保统建集中居住得以实现。一是市级主导，规划用地。市级做好资金保障和整体工作规划，镇级按照大城小镇的总体要求，科学确定集中安置区选址，有计划、分步骤地开展恢复重建工作。二是多元选择，手续配套。对于修缮加固、原址重建和同村新建住房的安置模式，在各镇(街)政府的主导下，由农户自行建设，镇(街)在土地规划、办理申请及审批等各项手续方面给予协助。对于现房安置、新村模式和社区模式，则由市政府统筹协调，镇政府负责组织实施，市住建局、房管局等部门负责办理相关手续。三是鼓励退出，财政补贴。对补助对象按原址重建、同村迁建及异地迁建每户补助5万元，采取集中居住方式人均再补助2千元，在镇区或城区购买新建商品房补助5万～10万元等标准进行分类补助。鼓励农户到城区镇区居住就业，探索“留权不留地”的宅基地退出机制，农户自愿永久或暂时退出宅基地获得货币补助，到新老城区或镇区购买商品房居住。四是强化多主体参与。镇(街)村主责，各部门主要承担核查材料、审批申请、加强监管等工作职能。充分发动社会力量，采取对口支援及慈善捐助等方式从资金、技术、物资等方面为农民住房保障提供帮助。鼓励农户共同讨论确定建房形式、住房设计风貌等。

　　三、创新翻建审批标准，破解“翻新审批难”

　　因特殊情况导致农房损毁严重，巩义市部分农户面临急需翻建、改建情况，但有的是历史宅基地使用权证上的面积大于新规定的面积，有的是自身不具备成员资格，农房从父辈继承而来，按照法律规定不允许重建。为此，巩义市坚持以解决“住有所居”为重点，探索解决方式。对于历史上宅基地使用权证面积大于新政策规定面积的，通过一定的民主程序后，承认历史的宅基地权证的面积，在符合规划、不影响周边利益的前提下可按原宅基地权证批准面积建设住宅;对于非本集体经济组织成员继承农房的，经过一定的民主程序后，在缴纳有偿使用费的前提下，可根据村庄风貌对原有住房进行翻建、改建。

　　四、创新原宅基地注销工作机制，破解“闲置退出难”

　　为化解农户顾虑，巩义市创新“三引导”机制，形成宅基地退出的有效激励。

　　(一)新房保障引导。“七大安置模式”供农民选择，以农民住房得到充分保障为前提，引导农户自愿有偿退出闲置宅基地和农房。集中居住的农户需填写自愿永久放弃全部宅基地承诺书，并结合原宅基地和农房的面积、受损情况获得受灾补助、退出补助。不仅能够有效避免因“建新未拆旧”而导致的一户多宅闲置问题，而且原宅基地和农房限期整理复垦后形成的节余指标，其交易收益还能够用于补贴安置区基础设施和公共服务设施建设成本。

　　(二)户档信息管理引导。巩义市在基础信息调查基础上，建立“一户多宅”“宅基地闲置”等户档资料。各镇(街)形成一户多宅情况花名册、闲置宅基地情况花名册，注明宅基地面积、四至等基本信息及多宅、闲置原因。对每个农户按照一户一档要求进行档案管理，使镇(街)村干部明晰掌握所管辖区域内一户多宅、闲置宅基地情况，有效帮助镇(街)村干部精准施策，积极引导农户退出闲置宅基地。

　　(三)新宅颁证引导。调研显示，集中安置后农户不愿退出原宅基地的原因主要是担心新宅权属无法得到保障，批新不交旧也导致不动产登记部门不予确权颁证。为此巩义市建立原宅基地注销工作机制。农户提交批新交旧申请书进行申请，经村审核、镇(街)审查，由镇(街)政府发文注销宅基地使用权及撤销宅基地确权并在村集体进行公示，公示结束后，将批复等相关资料报送市不动产和农业农村部门，完成注销或撤销工作。既能有效解决灾后重建过程中因批新未交旧导致不动产登记部门不予确权颁证的问题，也能消除农户房屋所有权归属的顾虑，破解闲置宅基地和农房退出难题。截至2023年12月，按新村模式安置的群众共146户全部完成镇级注销申请审批工作。

　　五、创新供地机制，破解“土地供给难”

　　巩义市创新土地和住房两大类多种组合形态的跨村供给方式，通过土地置换、有偿调剂、现房安置等方法，有效破解了用地不足和本村安置效益低等难题。

　　(一)“跨村获地”破解供地难题。遵循融入镇区、融入城区、融入产业聚集区原则，以乡镇为单位规划集中建房区。在优先满足宅基地供地方村集体内部宅基地资格权户合法建房需求后，经双方民主决策，主要通过土地转换调剂和有偿使用调剂两种方式实现跨村“获得”宅基地空间。土地置换调剂是两个村地块所有权进行置换，有偿使用调剂需要用地集体向供地集体缴纳宅基地调剂金进行有偿使用，其所有权权属并未改变。

　　(二)“跨村分房”优化配置效率。在先放安置模式中，首先本着本村安置的原则进行分房，在其他村没有地块安置条件下可以跨村分房，并通过跨村宅基地审批，解决确权颁证难题，同时提高土地利用效率。例如，涉村镇蟠龙小区二期社区安置建设地点位于涉村镇后村村和西涉村，跨集体安置北坡村、北庄村、大南沟村等24个村共257户受灾农户和上庄村拆迁安置户42户，安置社区按照受灾农户缴纳房款顺序自行选择户型、面积，非本村集体农户购房款与本村集体农户保持一致，退出后的原宅基地拆除128户、封堵101户。

　　(三)盘活闲置农房，扩大存量用地空间。异址新建住房的，需提交原宅基地使用证明和同意退出原宅基地承诺书。旧宅可调剂给本集体符合宅基地申请条件的成员，并提交调剂双方及组、村签字同意的旧屋调剂协议，不作调剂处置的，必须向乡镇人民政府或街道办事处作出自行拆除旧宅的书面承诺。对闲置宅基地规模较大的地区或空心村，可在村民自愿的基础上，根据统一规划，置换建设用地指标，规划建设用地区块，通过拆旧、复垦复绿等方式开展土地整治。巩义利用农村闲置宅基地、一户多宅闲置房源，以新村模式和社区模式重建集中安置区，通过流转、退出、有偿使用等多种方式妥善解决了615个农户的住房保障问题。

　　(四)结合全域土地综合整治，破解用地指标难题。巩义市浅山丘陵的地形地貌使得其土地碎片化问题突出，不利于开展土地增减挂工作。依托全省全域土地综合整治试点工作，适当调整增减挂钩办理标准，单宗面积从政策规定的“不低于400平方米”降低到“不低于100平方米”，以帮助受灾群众重建家园、保障农户户有所居为重要任务，拆旧指标可以先用后拆，允许中期调整，原宅基地或村庄用地限期整理复垦，归还城乡建设用地增减挂钩指标。全市共49个灾后恢复重建项目，用地2600余亩，其中25个为新村模式安置，24个为社区模式安置。46个项目中(其中3个项目占用现状建设用地，无需办理农转用或增减挂钩手续)，34个项目增减挂钩已获省自然资源厅批复，新村模式、社区模式项目各17个，共计保障1440亩，剩余重建项目已上报省自然资源厅进行审查。

　　六、创新审批方式，破解“确权颁证难”

　　宅基地审批制度改革不仅仅是建立联审联办、一门式办理等工作机制，提升审批效率，最重要的是要使服务农民居住的合规用地批下来、不动产权证发放到农民手里。

　　巩义市积极探索农村宅基地和农房建设审批与不动产登记联动办理，在无先例及可借鉴经验的情况下，创新解决了“上楼”住房形式的确权颁证难题。省、市各级自然资源部门、不动产登记中心、住建及房管等部门共同解放思想，在土地审批、资格审查、建筑质量监管及确权登记等环节突破创新，依次解决农村集体建设用地自建楼房式宅基地“谁来批”“批给谁”“如何批”“如何登记”等一系列问题。一是解决土地登记问题。借鉴国有建设用地及宅基地登记流程，开展地籍调查，按照登记程序同步发布集体建设用地使用权、房屋所有权首次登记公告，公告期满办理了集体建设用地使用权登记。二是对暂时无法提供的材料，采用同效替代方式，由乡村建设规划许可证代替建设用地规划许可证，由住建部门出具的动工证明代替建筑工程施工许可证，由“五方责任主体”工程竣工验收证明代替联合验收意见书，解决房屋所有权登记问题。截至2023年12月，1461户新村模式安置群众，颁发“一证一书一表”668户， 提交不动产登记申请452户，不动产权证颁发172户。遴选杨里村1个6层以上农民公寓项目作为试点，为4891户上楼农民办理不动产权证，已经颁发第一批不动产权证6本。

　　(作者单位：中国矿业大学(北京)共同富裕研究院、河南省巩义市农业农村工作委员会)