宁夏回族自治区平罗县作为全国第一批改革试验区，先后承担了30项国家级改革试验试点任务。近年来，平罗县充分利用其改革试验区先行先试优势，不断深化农村土地制度改革，以改革谋发展、以改革求创新，为发展集体经济、促进农民增收夯实了基础、拓宽了路径。笔者以平罗县为调研对象，总结该县在深化农村土地制度改革中的做法成效，并提出持续深化改革的对策建议。

　　一、做法成效

　　(一)兼顾多方主体，探索多元模式，确保土地延包和流转平稳有序。平罗县组织试点村深入开展二轮延包摸底调查，充分运用确权登记颁证成果，核查各试点村现有人员身份、地块基础数据信息，形成问题清单和错误信息清单，聚焦重点问题和关键信息开展延包工作。对死亡或转为财政供养人员(公务员、事业编)收回承包地;对家庭人口全部灭失和财政集中供养五保户收回全部土地(即承包地和农户开垦的土地);对新出生人口和二轮承包时未分配土地人口(含违反计划生育政策人员)调整分配土地。出嫁女、新娶媳妇和入赘男待2027年12月31日二轮土地承包到期后一并核实再做统一调整。各延包试点村根据土地利用现状，探索“分钱不分田、调账不动地”“生态移民村确权直接延包”等多元化延包模式。

　　(二)实现多个突破，强化规范保障，让宅基地管理有章可循有计可施。探索数字化赋能宅基地管理，率先在全区建成宅基地管理信息系统并启动运行，建立了各部门线上联审联办制度，指导乡镇通过系统规范审批新增宅基地，实现了宅基地申请、审批、管理全流程线上“一站式”审核办理、“一体化”数字管理，有效解决了改革前权属不明、审批不严、监管缺失、流通不畅等诸多问题，强化宅基地审批的规范性、公开性和透明度，真正做到让“数据多跑路，群众少跑腿”。坚持“控制总量、盘活存量”，建立“超占有偿使用、转让政府补贴、审批县域统筹、新增多元保障”的宅基地管理新机制。一是超占有偿使用。以法定面积270平方米为基数，超出面积均确定为庭院用地，200平方米以内无偿使用，宅基地面积超出470平方米的一次性收取有偿使用费。全县超出470平方米的宅基地有22755宗，占应颁证户的37%，收缴有偿使用费1120万元，村均达8.2万元，收缴率99%。有偿使用费由村委会负责收取，实行“村收、民用、乡管”。未缴纳有偿使用费的，宅基地只登记不确权发证。二是转让政府补贴。农户可以将闲置的宅基地转让给符合条件且有住房需求的农户来盘活存量宅基地，按法定面积270平方米给予确权，由县财政按照法定面积给予30元/平方米的补贴，探索了闲置宅基地盘活路径。全县通过转让方式取得宅基地的农户14户，财政补贴资金11.34万元。三是审批县域统筹。打破乡镇、村组界限，在规划保留村庄范围内调剂审批宅基地，重点解决新型经营主体人地分离、方便赡养老人等农村现实问题。全县跨乡镇、村组调剂审批宅基地136户，其中跨村民小组106户、跨村审批21户、跨乡镇审批9户。四是新增多元保障。新增宅基地必须在规划保留村庄审批，退出宅基地的农户可保留资格权进城购房。探索村集体建设租赁房，保障低收入群体户有所居、住有宜居。通过城镇购房、新居购建、农村转让、租赁使用四种方式，解决不同群体农户住房需求。全县通过多元方式新增审批宅基地136宗。

　　(三)立足权益保障，盘活沉睡资源，让宅基地焕发活力。一方面，探索农村宅基地“三权分置”有效实现形式。落实所有权，颁发集体土地所有权证474本，明确村集体经济组织行使宅基地管理权、分配权和收益权。保障资格权，严格执行“一户一宅、面积法定”，保障农户无偿取得宅基地的资格权;对自愿无偿退出房地后在农村暂不建房的，颁发宅基地资格权证188本。放活宅基地使用权。创新宅基地使用权“房地分离”模式，允许非集体经济组织成员租赁农村宅基地，活化农民产权，增加财产性收入。另一方面，分类盘活闲置资源。将全县1092个自然村庄优化调整为集聚提升、城乡融合、整治改善和搬迁撤并四大类，采取货币补偿、权属置换、复垦确权等方式保障退出农户权益，通过整治复垦、入市交易、租赁转让等方式盘活增值闲置资产，累计自愿有偿退出产权3393户，县域统筹审批宅基地136户，非集体经济组织成员租赁使用宅基地169宗，整治25个“空心村”1125宗闲置房地，腾退建设用地2725亩，复垦耕地1325亩，建成姚伏灯塔等“中心村”和“一村一庄”示范点12个，推动建设用地集约节约高效利用。

　　(四)建立风险防范机制，加强土地资源管理，促进农村土地安全规范交易。出台了《平罗县农村土地经营权管理暂行办法》《平罗县二轮承包地以外农村集体土地规范管理指导意见》等10多个配套文件，健全完善工商资本准入、监管、考评、扶持等机制。指导村集体强化土地监管力度，严格落实工商资本流转土地“先缴费后种田”和缴纳风险保证金制度。规定每年元月20日之前支付流转费;风险保证金由村民代表大会“一事一议”决议，在每亩流转费30%~50%缴纳标准的基础上，依据不同经营类型、主体，探索风险保证金“差异化缴纳标准”并实行专款专户专存的“五方联审”机制，让新型农业经营主体有更多资金投入到实体经营中。此外，积极探索农村产权交易市场规范化建设。出台《平罗县农村产权交易市场规范化建设实施细则》，实行“六统一分”的运行机制：统一平台建设、统一交易软件、统一信息发布、统一交易规则、统一交易鉴证、统一监督管理，分级办理业务。探索“四个维度+5G支撑”模式：健全制度规则、搭建交易平台、规范交易行为、提高交易效益，推广“互联网+”模式，不断拓宽交易品种，将涉农产权全部纳入交易中心交易并交易鉴证。与建设银行平罗支行合作，在各乡镇、行政村聘任农村改革助理员157名，实现农村产权与金融系统联结，促进农村产权规范交易，确保集体资产保质增值。

　　(五)注入发展创新活力，合理分配土地增值收益，用好集体经营性建设用地入市制度，创造更多红利。一是搭建入市平台，推动同权交易。建成全区首家县级农村产权流转交易中心，开展“线上、云端”入市，构建起城乡统一建设用地市场。参照《城镇土地估价规程》，建立集体经营性建设用地基准地价体系，赋予出租、作价入股、转让等权能，确权颁发农村集体经营性建设用地不动产权证161宗，与10家金融机构签订合作协议，破解了长期以来集体经营性建设用地无法融资的难题，实现了集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。二是健全决策机制，激活入市主体。建立“民事民议、地价会审、结果公示、分配公开”的民主决策机制，实行“村委申请、地价评估、民主决策、乡镇审查、部门审核、政府审批、发布公告”的审批机制，按照“申请—审查—拟定入市方案及评估地价—表决入市方案和入市地价—入市方案审批—公告及交易—签订成交确认书及公示—签订出让合同”的具体步骤，在获得三分之二以上集体经济组织成员或村民代表同意后进行入市交易，保障入市方案的科学合理，确保依法依规入市交易，显化村集体主体权能。三是坚持统筹兼顾，完善收益分配。建立兼顾“政府、集体、个人”土地增值收益分配机制，政府以征收20%增值收益调节金的方式参与分配，集体经济组织分享80%的土地增值收益，特殊类用地按照政府、集体经济组织“五五分成”的方式进行增值收益分配，收益优先用于发展壮大村集体经济和公益事业建设，并折股量化到村集体经济组织成员，入市土地使用到期后土地仍归属村集体所有并可继续入市，确保集体资产持续保值增值。四是创新入市模式，实现保值增值。围绕构建“同权同价、流转顺畅、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度，建立了“4343”入市模式，即探索“就地、调整、整治、优先”4种入市途径，“自主、委托、合作”3种交易方式，涵盖“工业、仓储、商业、旅游”4种用途地类，建立“国家、集体和个人”3种收益分配机制，并积极探索出让、出租或作价入股、联营等多种入市方式，累计入市土地161宗1588亩，出让总价款突破1.14亿元，村集体分享增值收益3893万元，村均达到62万元，实现了土地价值、村集体和农民利益最大化。

　　二、思考建议

　　平罗县通过深化农村土地制度改革，有效维护了农村稳定、保障了农民权益、规范了产权交易、激活了土地价值，全方位提供了深化农村土地制度改革的平罗样本。但整体上改革的系统集成效应未得到充分发挥，成果巩固提升还有较大空间，土地价值红利还应持续释放。下一步，持续深化改革既要审慎稳妥推进，也要敢闯敢试敢干，源源不断为乡村全面振兴注入强劲动力。

　　盘活农村集体建设用地，深化土地制度改革。一是统筹推进中心村建设和“空心村”整治。高质量建设姚伏灯塔、陶乐王家庄、通伏新丰、灵沙灵航、高仁八顷5个中心村，分期分批对空置率高、农户退出意愿强、整治利用面积大的闲置建设用地进行清理腾退，通过商品房置换、货币补偿、股份分红、子女购房优惠等措施保障退出农户合法权益。二是加大闲置建设用地整治利用力度。鼓励村集体经济组织采取作价回购、统一租赁、农户委托、农户入股等多种方式集中整合闲置房地直接利用，通过自营、出租、入股、合作等多种方式发展乡村旅游、文化体验、电子商务等乡村新产业新业态，有效盘活“沉睡”土地资源。三是用足用活农村土地改革政策。争取扩大占补平衡、增减挂钩指标跨省交易范围和提高县级分配比例，反哺闲置房地收储和中心村建设，形成良性循环。探索农村老人退出或转让宅基地、房屋和承包地置换养老服务模式，支持退出所有产权农户参照失地农民养老保险政策，纳入城乡养老保险范围，让农村老人“老有所养”、闲置土地“物尽其用”。

　　加快农村集体经济发展，激活土地制度改革。一是发展壮大村集体经济。健全完善新型农村集体经济组织民主决策、风险防范、监督考核等机制，确保规范运行、盈利增效。鼓励新型农村集体经济组织领办创办合作社或成立公司，支持发展“集体+合作社+企业”“集体+家庭农场”“集体+社会化服务组织”等多元模式，进一步优化资源配置、提高综合效益。二是发展特色产业。坚持因地制宜发展特色产业，精心做好“土特产”文章，不断开发农业产业新功能，深挖农村生态新价值，培育一批休闲观光、乡村民宿、康养基地等新业态，使农业接二连三、放大增值。三是加强带头人队伍建设。通过“留、引、选、推、派”等方式，从本村致富能手、外出务工经商返乡人员、本乡大学毕业生、退役军人等各类优秀人才中培养选拔村党组织书记，使基层队伍“底盘”更稳、干劲更足，为持续深化土地制度改革提供有力人才支撑。

　　创新现代农业经营方式，助推土地制度改革。一是巩固农业基础地位。全面落实国家新一轮千亿斤粮食产能提升行动，实行最严格的耕地保护制度，坚决遏制耕地“非农化”“非粮化”，结合高标准农田建设推广“管灌+暗管排水”“微灌+暗管排水”新模式，健全种粮农民收益保障机制，充分调动农民种粮积极性，确保粮食产量稳定在38万吨左右。二是强化利益联结机制。推行“龙头企业+合作社+农户”发展模式，利用龙头企业市场资源、合作社专业技术、农民土地资源优势，打造龙头企业带动、合作社跟进、小农户参与的产业化联合体，推行订单生产、托养托管、产品代销、保护价收购等合作方式，让农户分享更多产业链增值收益。三是完善支持保护制度。加大中央财政转移支付和涉农资金统筹整合力度，加快完善财政支农政策体系。深化政银企合作机制，探索中长期信贷模式，保障企业扩规、乡村建设、产业发展等资金需求。探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系，支持地方发展壮大农业信贷担保公司，实施对优势特色农业保险的奖补政策，让三农发展后劲更足。

　　(作者单位：宁夏回族自治区平罗县农村改革中心、农业农村部农村经济研究中心)