农村宅基地及地上房屋既是农民的居住场所，又是农户重要的家庭财产之一，承载着农民生产、生活、生态等各方面职能，具有“安身立命”之本的特殊地位。农村宅基地制度改革，旨在进一步保障农民的居住权益，实现户有所居，同时赋予农民更加充分的财产权益，扩大农民的财产性收入。笔者结合实际工作和多次实地调研，对浙江省农村宅基地改革情况作一梳理，并根据浙江省实际情况提出思考与建议，与同行探讨。

　　一、浙江省农村宅基地改革情况

　　(一)多措并举，完善制度

　　2015年以来，浙江省以农村宅基地制度改革试点为契机，以规范宅基地管理破解农民建房难专项行动为抓手，创新举措，完善制度，不断优化宅基地管理模式。一是完善政策体系。先后印发一系列文件，涵盖了规范农村宅基地管理、推进农村宅基地确权登记发证、农民建房“一件事”办事指南等，从规划引导、计划安排、审批简化、民主管理等方面，建立了一整套全流程、全覆盖的政策保障体系，确保工作有章可循。二是加强用地保障。强化规划引导管控，推动镇村层面的“多规合一”，全省每年专项下达农民建房计划指标。三是简化审批程序。省、市、县三级政府均以委托方式下放了相应审批权限，“农户申请、村级审查、乡镇审批、县管转用”审批模式全面建立。四是加快宅基地及农房确权登记。省、市、县、乡四级联动，集中时间和力量，对符合登记条件的农村宅基地及房屋，及时办理登记，为维护农民宅基地和农房合法权益打下坚实基础。五是推行农村土地民主管理。坚持“集体所有集体管、群众事项群众议、村务公开村民督、使用管理制度定”思路，全面推行农村土地民主管理，发挥农村集体经济组织和村民在宅基地规划选址、计划排序、流转退出、违法监管等方面的主体作用。

　　(二)因地制宜，加强保障

　　浙江省各地在实践中进一步加大创新力度，因地制宜，不断探索符合当地实际情况的宅基地和农房保障新模式。一是规划区内，公寓安置。对于规划区内城中村和城郊村的宅基地建房需求，各地结合城中村改造、棚户区改造、保障性安居工程建设、城镇低效用地再开发等工作，引导农民建房“立改套”和“社区化”，促进农业人口市民化和新型城镇化建设。二是规划区外，加强集聚。对于规划区外的，通过农村土地综合整治，撤并小、散、乱的自然村庄，引导农村人口向中心镇、中心村、农房集聚区集中。三是一般村落，盘活为主。对于普通村，重点通过盘活利用农村存量建设用地和原拆原建方式保障建房用地。同时浙江省还积极推进坡地村镇建设，提高坡地村镇建设比例，不占或少占耕地。四是农房调剂，梯度安置。浙江省一些地区根据实际情况，将宅基地和农民房屋在本集体经济组织范围内实行梯度转移安置，盘活闲置宅基地及农房，多元化满足不同主体的住房需求。五是分配创新，跨村安置。浙江省绍兴市是新一轮农村宅基地改革试点的地级市之一。绍兴市柯桥区福全街道峡山村积极探索农村宅基地资格权农户跨区有偿选位模式，即将原先存在破、乱、小等问题的低效工业用地、废旧土地进行二次开发利用，将土地性质转变为农村宅基地，采用统一规划、统一建设的方式，设计建造占地80平方米和占地115平方米两种户型房屋，在满足本村农民无房户和改善型建房需求后，探索采取农户委托统建和允许全市范围内有宅基地资格权农户跨区有偿选位的模式。

　　(三)试点引路，创新模式

　　由于农村宅基地的身份特定性、社会福利性、居住保障性和集体所有制特征，流转途径受多方制约。在此前提下，浙江省各地充分考虑到农民群众的客观需求，结合本地实际，加大创新力度，激活宅基地和农房等沉睡资产，让农户分享到了更多改革红利。

　　一是探索扩大宅基地流转范围。浙江省义乌市是首轮农村土地制度改革试点地区之一，该市积极探索扩大宅基地流转范围，允许在本市集体经济组织成员之间有条件地跨村转让，扩大了市场主体范围，增加了农民财产性收入。

　　二是推动盘活闲置宅基地和闲置农房。“三权分置”和盘活利用是宅基地产权问题的一体两面，“三权分置”是盘活利用的前提和基础，盘活利用是“三权分置”的目标和结果，而闲置宅基地和闲置农房的盘活利用则是宅基地和农房盘活利用的特殊形式。当前，浙江省乡村民宿旅游市场发展十分迅速，为适应这一形势的变化，一些地区采取了宅基地和农房“收回+租赁”方式，即由村级组织收回农民的原有房屋土地使用权，对地上建筑物实行补偿，产权归村级组织所有，房屋通过修缮后，出租给社会投资人创办民宿。该模式最大的特点是土地集体所有权性质不变，宅基地使用权和房屋产权转移为农村集体所有。村级组织将收回的农民原有老房子进行集中统一修缮后，出租给工商资本，再以投资入股的方式进行旅游项目开发。也有农村居民利用自有闲置农房自主经营或出租给本村村民，利用工商资本创办民宿，其特点在于宅基地和农房产权不变、项目较小、经营方式灵活，实现了宅基地和农房再利用。

　　三是以“两分两换”方式激励宅基地有偿退出。随着城乡融合发展，浙江省部分地区开展了激励农民宅基地有偿退出的尝试，如嘉兴市开展了以“两分两换”为主要内容的统筹城乡综合配套改革。“两分”主要是指宅基地与承包地分开，农户搬迁与土地流转分开;“两换”主要是指以土地承包经营权换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式;以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式，以此加大对农户退出宅基地的吸引力。

　　四是以“地票”“房票”等方式进行多元化补偿。为进一步保障农民的合法权益，同时强化土地资源的优化配置，衢州市、诸暨市、义乌市等地积极探索“地票”“房票”“集地券”等模式，统筹全域空间资源，打破城乡壁垒，促进土地资源的双向流动。地方政府加大投入，对放弃宅基地使用权，有意愿进城镇集聚安置的农户，采取货币、“地票”“房票”“集地券”以及保障性住房等方式进行补偿，把选择权交给农民，不断扩宽保障渠道。

　　五是探索“宅基地换养老”模式。浙江省一些地区以“农民自愿、全面保障”为原则，探索老年人合法宅基地退出置换老年公寓的模式。安置对象主要以农村老年五保户、低保户和住房困难户为主。自愿退出的宅基地使用权交归村集体，老人可无偿使用由政府或村集体出资建造的老年公寓，实行农村老年人集中养老，既减轻孤寡老人生活顾虑，又维护了农村社会的和谐稳定，也促进了土地集约利用。

　　二、对宅基地“三权分置”的认识和实现路径

　　宅基地“三权分置”是在坚持宅基地集体所有权性质不改变的前提下，稳定农民宅基地的资格权，确保农民“户有所居”，保障农民基本的居住权利。在此基础上，适度放活使用权，有利于拓宽农民和宅基地使用权人的财产性收入渠道。宅基地“三权分置”有效促进了土地资源在更大范围内优化配置，促进城乡土地和资本要素良性互动，促进城乡融合发展。

　　(一)坚持宅基地集体所有权性质不改变

　　坚持集体所有权不动摇，不改变，这是宅基地“三权分置”改革的基础。在此基础上，可适度强化农村集体经济组织对宅基地的处分权和收益权，赋予其更多具体权能。如在宅基地资格权分配和农用地征收时，赋予其行使主体资格的权能;在宅基地上违法违规建设和闲置低效利用的，赋予其监督纠正和有条件收回的权能;在宅基地使用权流转时，应征得本集体经济组织同意，并赋予其适度参与流转收益的权能。

　　在集体经济组织行使农村宅基地相关权能时，应采取民主管理模式，对本村宅基地的相关事项和决定，应当充分听取村民意见，实行民主协商和民主决策，同时对实施过程和结果进行民主监督，充分发挥村民自治力量，体现农村土地集体所有制的本质要求。

　　(二)探索宅基地资格权的实现路径

　　资格权的创设妥善解决了“稳定”与“放活”的矛盾，在保障农户居住权的前提下，赋予了其更多的财产权。笔者认为，应重点关注以下方面：一是资格权的权利内涵。资格权的内涵与承包权十分类似，都是基于农户集体经济组织成员特定身份所享有的权利。资格权一旦确定后，应当保持稳定且长期不变，即无论宅基地使用权如何流转，都不能剥夺农户在本集体经济组织的居住资格。二是资格权的分配和获得形式。资格权是参照承包经营权进行集中认定，并予以固化，增人不增地，或者是基于集体经济组织成员身份出生即可自动获取，赋予其相应资格权利。若采取第一种方式，集中认定资格后，其后出生的不赋予资格，可能会导致公平问题;而第二种方式在当前农户退出宅基地的动力匮乏的情况下，极易导致农村居民点的无序扩张，不利于农村土地节约集约利用。笔者认为，两种资格权的认定和获得形式需要在实践中进一步检验。三是资格权的权利年限。资格权取得后的权利存续时间是参照耕地承包经营权的承包期30年，还是参照国有土地出让的50年、70年，或者是基于一种人身权利的终身制，需要进一步研究确定。四是资格权的退出方式。资格权取得后，当农户宅基地被征收时，若其放弃在本集体经济组织其他宅基地上的建房权利，可视为资格权的退出，依法享有获得相应补偿和保障的权利。当集体经济组织消亡并且土地被全部征收时，本集体经济组织农户的宅基地资格权利相应灭失。

　　(三)适度扩大宅基地使用权的用益物权

　　放活宅基地使用权的核心是赋予其更多的财产权，推动其用益物权的实现。现阶段应着力探索宅基使用权租赁、抵押、入股和有条件转让的实现路径，同时做好与地上房屋相关权利的融合，并做好与不动产登记的衔接。农村宅基地使用权的流转，应当具备以下四个前提条件：一是保障户有所居。二是确定“房地合一、房随地走”的流转原则。三是明确有偿流转。四是严格限定流转用途、期限，确保到期可收回。

　　(四)“三权分置”具体实际探索

　　诸暨市作为新一轮的宅基地改革试点地区，紧扣宅基地“三权分置”要求，创设宅基地“三权三票”制度体系。以集体权票、保障权票、保留权票的凭证形式，分别对应宅基地集体所有权、农户资格权、宅基地使用权，并建立制度体系。村集体、农民拥有相应“权票”，就对应拥有不同的财产价值，可通过市场流转交易实现其市场价值，也可申请住房保障方式，还可实施“等量置换”等。

　　三、深化宅基地“三权分置”改革的意见建议

　　(一)落实中央部署，加强顶层设计

　　建议通过立法的形式，完善相关法律制度，科学界定宅基地“三权分置”的内涵、边界以及相互间的关系，构建新型的农村集体建设用地产权体系，赋予宅基地使用权以相对完整的用益物权。

　　(二)完善配套政策，健全管理体系

　　建立健全程序规范、便民高效的宅基地管理体系。加快宅基地和农房的确权登记，规范宅基地使用权的流转程序，严格用途管制和程序监管。进一步研究探索有关政策，可在宅基地改革试点地区先行开展建立“有偿、有期限、可流动”的农村宅基地使用权制度，有条件地放活使用权市场，引入市场机制，其价格的确定应当基于集体建设用地市场价格体系，通过招标、拍卖、挂牌等公开市场机制形成，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用。引入地价管理模式，建立参照国有土地市场的地价评估管理制度。

　　(三)试点先行探索，逐步面上推开

　　宅基地改革涉及农村土地制度改革核心部分，社会关注度高。笔者认为，为稳妥起见，建议可在改革试点地区先行探索，将农村宅基地使用权纳入城乡统一的建设用地市场体系，实现物权效用最大化，使宅基地真正成为农民手中可以支配的重要财产。

　　(作者单位：浙江省农业农村厅)