闵行区是上海市唯一的全国农村改革试验区，现有村级集体经济组织135个，集体经济组织成员29.17万人。截至2023年11月，全区农村集体总资产达1347.28亿元，农村集体总收入92.52亿元。近年来，闵行区不断开展集体经济组织改革、发展与监管，在创新运行机制、盘活资源要素等方面形成一套具有自身特色的可复制、可推广的经验和制度安排。

　　聚焦确权赋能，释放集体经济组织“新活力”

　　自2011年起，闵行区先后完成三批全国农村改革试验区试验任务，第四批也即将完成，基本建立了集体经济持续发展的体制机制，形成了公开、公平、公正的成员利益保障机制，构建了农民财产性收入的长效增加机制。

　　党建引领，机制创新。闵行区成立了农村集体经济组织产权制度改革工作领导小组，区委书记任组长，镇村也建立了相应的工作机构。通过出台一系列改革政策文件，建立“一把手”工程、工作例会、进度月报、联络员、考评奖惩等5项制度，将改革工作纳入对镇街绩效考核内容，设立专项资金对改革村实行考评奖励，累计发放奖励经费4810万元。

　　明确思路，分类推进。闵行区采取了一镇一策、各村各案的改革方针，探索形成资产量化、股权设置等多种模式。一是明确村级改革思路为“确权到人、颁证到户”，镇级改革思路“份额到村、收益到村”。二是先村后镇，在完成村级改革的基础上做好镇级改革。三是分类推进。明确城市化地区可采取股权形式量化集体资产，农村地区采取份额形式赋予成员合法权益。对经营性资产优先股权量化，对资源性的承包地给予确权登记颁证，对公益性资产实行保全管理。

　　规范操作，把握关键。一是程序到位、操作规范、全过程公开。例如，成员身份与农龄统计实行“三榜公布”，资产处置、股权设置等重大事项必须经五分之四以上成员代表同意后才可实施。二是聚焦关键环节。对共性问题如成员身份确认、清产核资等，明确政策规定，做到底数清、情况明、数字准。对一些个性问题，如成员权利受限等问题，允许各村根据自身情况在章程里予以明确。

　　完善权能，注重公平。结合实际，出台《闵行区村集体经济组织股权管理暂行办法》及配套的退股申请书、转让协议书、审批文书等规范性材料。重点对股权退出提出规范性要求，规定股权受让人的持股额不得超过成员平均持股额的5倍，明确股权抵押总数不得超过本组织股权总数的20%。通过股份权能改革，妥善解决了成员新老交替、股权流转等问题。目前，已有5345人实施了股权有偿退出，退出金额2.72亿元。

　　登记赋码，加强管理。目前，全区128家农村集体经济组织已登记赋码。出台《关于加强闵行区农村集体经济组织运行管理的指导意见》，规范内部架构、人员职能、换届选举等运行管理要求及程序。开发建设农村集体经济组织管理服务平台，对集体经济组织的成员、股权、收益分配等做到可审计、可追溯。

　　经过多年改革实践，闵行区明晰了每个成员拥有的集体资产份额，分配制度也由单一的按劳分配变为按劳分配与按股分红相结合。

　　探索多种模式，挖掘集体经济组织“新潜能”

　　通过实践探索，闵行区逐步形成了以租赁经营为主、多种模式并存的集体经济发展格局。

　　规划引领，探索特色化发展。一是加快升级改造，向园区化方向发展。如莘庄镇围绕城市副中心建设，全力推动友东路区域产业园转型升级，集体租金收入比原来增长17%，工业总产值达10亿元。二是打造“亿元楼”，向专业化方向发展。如虹桥镇通过二次招商逐步打造合川大厦、万象城等13栋亿元楼，实现楼宇和产业的良性互动。三是围绕市“二旧一村”和闵行“一南一北”“两改造一提升”等重大项目建设，探索物业回购、资产参股等多种参与途径，不断拓展发展空间。

　　思路创新，实现多元化发展。一是采取联合投资经营的方式盘活存量集体建设用地及房屋。如颛桥镇原黄二村利用121亩集体建设用地和4万平方米老旧厂房，由区国资公司、镇集体公司、村集体和社会资本成立合作公司，将老旧厂房改造成以设计研发为主的楼宇型园区。改造后，租金从1元/天/平方米提高到2.2～2.5元/天/平方米，集体年租金收入达1500万元。二是以村村抱团、跨区置业的模式，用资金撬动经济转型发展。如马桥镇民主村与旗忠村联合投资，购置虹桥商务区约1.6万平方米楼宇。三是以成本价回购出让地块的项目物业，解决征地村集体发展困境。如华漕镇的镇级集体企业与村级集体企业共同以成本价回购出让地块的物业近2万平方米，增加年租金收入2100万元。四是通过代建代管的方式，保障村级集体经济组织能够依托土地资源获取长期收益。如颛桥镇中沟村与社会资本签订了建设公共租赁房近1.5万平方米的代建代管协议。社会资本出资建房，产权证在村集体名下，房屋使用50年后将无偿归还中沟村。村集体每年租金收入500万元且约定每5年递增5%。五是积极发展物业服务经济，如梅陇镇永联村成立物业公司，对村庄开展社区化管理，通过盘活闲置房屋，不仅提升村民租金收益，还实现村集体增收。

　　多方协作，推动精准化发展。目前，闵行区经营性收入低于300万元的行政村有37个，帮扶这些村发展将是未来几年的目标。一是“输血”与“造血”并举。对集体回购、改造或开发经营性物业项目予以50%贴息扶持，近5年累计贴息5688万元;开展扶持壮大村级集体经济试点工作，近5年累计拨付扶持资金330万元。二是发挥“头雁”效应。闵行区全面深化“班长工程”，选派事业单位优秀人才下沉基层担任村第一书记，开办基层党支部书记研修营，将基层党支部打造为经济发展的“主力军”。

　　强化制度建设，激发集体经济组织“新动力”

　　闵行区充分发挥试验区先行先试的优势，探索出台有关集体资产管理的12项政策、18项制度，进一步规范了集体经济组织的运行管理。

　　推行预算管理，实现源头控制。为破解村级组织收支不平衡、外购服务支出较大等问题，闵行区全面推行村级预算管理。通过预算管理，从思想上树立起预算的观念与框架，在支出行为上建立起规范的约束与控制，从流程上细化预算编制审核程序，在预算内容上强化合理性和规范性，从源头上控制集体资金流向。年度预算需经镇街集体资产监督管理委员会审核，审核后提交村级组织民主程序表决，并通过公示后方可执行。预算编制及执行情况应及时录入集体资产监管平台。

　　规范合同管理，防范经营风险。为进一步规范租赁行为，防范经营风险，闵行区对早期签订的租赁期限过长、租赁价格过低的合同，通过上门指导、法律顾问参与等举措，全面开展专项整治。对合同执行不到位如拖欠租金等行为，制定租金收缴方案、签订还款承诺书、发放律师函等方式加强清缴。据调查，农村集体经济组织重签或补签合同后增加年租金2275.39万元，催收应应交未交租金3.53亿元，成效明显。

　　完善定价机制，提高资产效益。为规范集体资产租赁定价管理，聘请第三方评估机构根据区位条件、资产质量、市场需求等因素综合研判，建立健全租赁指导价及价格调整机制，每年公布最新租赁指导价，最大限度提高资产租赁效益。如梅陇镇制定《经营性物业出租管理实施细则》，执行指导价制度后，新签合同370份，年租金收入平均增幅2.8%。

　　严格控制支出，确保收支平衡。一是严格控制外购服务行为，凡未列入预算的外购服务项目原则上不得实施。当年度收支有缺口的，下一年度编制预算时优先调减外购服务支出，且原则上不得新增外购服务项目。将外购服务支出的审计结果作为下一年度安排外购服务项目的依据。二是规范福利发放，坚持“以收定支，总量控制”的原则，福利发放方案需经镇街集体资产监督管理委员会审核再由村级组织民主程序通过公示后方可执行。严禁收支有缺口的村级组织随意提高福利发放标准与范围。提倡福利发放逐步向收益分配过渡。三是规范收益分配。严禁举债分配，严禁利用财政资金或银行借款等分配，坚持效益决定分配的原则，建立以丰补歉机制，规范收益分配。

　　实行五年轮审，促进规范运行。闵行区实行农村集体经济组织运行情况五年轮审制度，分期分批开展农村集体经济组织的运行情况、各项支出、负责人离任等审计监督。突出审计重点、抓住核心领域、紧扣关键环节，通过第三方审计，深挖集体资产监管漏洞，强化审计监督实效。

　　构建联检机制，提升监管效能。为夯实监督成效，闵行区农业农村委员会同区纪委监委形成联合检查机制。分期分批对村级预算、村干部报酬、外购服务、福利支出、合同管理、经济发展等重大事项进行检查。对检查中发现的问题，督促街镇及时整改落实。同时在全区范围内抽选优秀的财务人员组建检查小组，对各镇街开展财务检查，推进财务规范化建设。

　　开展会计轮岗，提高监管水平。加强会计队伍建设是提升集体资产监管水平的重要保障，闵行区推行会计5年轮岗制度，通过定期轮换村级集体经济组织会计人员，推动会计人员全面熟悉业务和提高业务素质，进一步促进会计核算规范化，有效防范岗位风险。

　　多年来，闵行区建立健全公开招租、重大事项预审备案、证章、账户、资产登记、委派会计、公务卡结算等监管制度体系，为集体资产监管装上一把“防盗锁”。

　　加强信息化监督，开启集体“三资”监管新格局

　　为推进监管全覆盖，闵行区建立了“制度+科技、线上+线下、机制+责任”立体化监管体系，持续提升监管能力水平。

　　构建联网系统，优化业内监管。闵行区建成以区级资产平台为中心、11个镇街资产平台为骨干、人大预算监督系统为辅助的“1+11+1”信息化监管体系，实现联网共治。区、镇街两级资产平台既有资产台账、合同台账、租金台账等共性模块，又根据实际叠加个性化模块，如区级平台增加审计监督功能，华漕镇增加公开招租、七宝镇增加线上审批、梅陇镇增加电子合同等个性化功能等。自2020年起，区镇两级平台分别与同级人大预算联网监督系统链接，接受人大代表监督、查询。督查结果通过镇街集体资产监督管理委员会会议、专题汇报会等予以反馈落实，更好地彰显监督实效。

　　建设“申农码”系统，深化社会监督。为实现数字赋能，闵行区研发“申农码”服务平台，探索“申农码”在农村集体经济组织中的场景应用。该平台实现了成员手机端监管、各级管理者分级监管以及社会人员可了解的监管格局。将条线监督向群众监督转型，将农村集体经济发展的现状和成果向集体经济组织成员全方位展示，形成全员监督态势。

　　建立追溯机制，强化协同监督。数据就是监督力，闵行区要求数据的采集、录入和更新必须及时完整准确。要求集体单位在各监管平台上的信息保持一致，监管平台上同一指标的同期数据保持一致，数据之间不得出现逻辑问题。同时制定集体资产关键数据确认制度，建立审核追溯机制，要求基层清查关键数据并签字盖章后上报，确保数据质量。同时将数据的准确性、及时性、完整性等作为对基层信息化监管工作的年度考核指标。

　　(作者单位：上海市闵行区农经站)