管好用好农村集体资产对于发展农村集体经济具有重要意义。笔者通过对北京市14个涉农区中100个具有代表性的村级集体经济组织进行调研，全面梳理北京市农村集体资产使用和管理现状，总结农村集体资产使用和管理中面临的困境，并提出具有针对性的政策建议。

　　一、北京市集体资产资源总体使用和管理情况

　　(一)北京市集体资产使用情况。一是集体资产总量大但分布不平衡。北京市集体资产总量大，且近年来保持了增长态势，在全国农村集体资产中的分量举足轻重。笔者根据农业农村部、北京市农业农村局的相关统计数据推算，北京市农村集体资产总额占全国的12.06%，北京市农村集体经营性资产总额占全国的19.77%。调研发现，全市集体资产空间分布呈现中心城区(近郊四区)、新城发展区(平原五区)和生态涵养区(远郊五区)三个梯度，总体上城市化程度高的地区集体资产占比高。二是全市集体资产资源实际使用效率仍然较低。在被调研的村级集体经济组织中，70%的集体资产、83%的集体资源(土地)和52%的集体资金未得到高效使用。另根据有关数据，在全市房屋建筑物类资产中，45%为自用和闲置，而实际集体经济组织自用面积中大部分是低效使用的。三是不同地区集体资产使用价值差异巨大。由于位置和用途差异，不同区的房屋建筑物类集体资产的使用价值差异巨大。朝阳区、丰台区、海淀区三个区的建筑物类集体资产价值占全市集体资产总价值的九成，这与三区集体资产以价值较高的商业用房为主有关。

　　(二)北京市集体资产经营管理情况。一是集体经济组织经营情况不稳定。调查显示，经营情况保持稳定盈利的被调研村集体经济组织仅占19%，大部分被调研的村集体经济组织处于盈利但不稳定或亏损状态。二是全市农村集体经济收入渠道单一，增长乏力。调研发现，67%的被调研村级集体经济组织的收入来源于土地租金，22%来源于楼宇租金，有经营收入来源的仅为19%，进一步印证了北京市农村集体经济以物业经济、地租经济为主的特征。三是集体经济组织承担了大量公共支出。农村集体经济组织负担着大量的公共服务和社会保障支出。52%的村级集体经济组织承担村民养老和福利支出，另有11%的村承担了设施设备维护等公共服务支出。

　　二、北京市集体资产资源使用与管理中面临的困境

　　(一)政策限制。35%的被调研村集体经济组织认为集体资产在经营中面临政策限制。北京市政府相关报告中也提到存在诸如乡村产业发展用地限制、集体经营性建设用地入市政策难落实、村集体经济组织税费和社保费用高等制约农村集体经济发展的政策因素。

　　(二)乡村产业发展不足。受组织化程度低、经营规模小、技术升级难、可耕地减少、要素价格上涨等多重因素影响，北京市第一产业发展面临增长瓶颈，而城镇化推进、产业用地政策、非首都功能疏解、资源整合难等因素又对一二三产业融合发展带来一定影响。40%的被调研村集体经济组织认为，缺乏产业资源导入是其发展中遇到的主要问题，超过50%的村认为，村集体经济面临主导产业业态单一(如近郊的物业租赁、生态涵养区的民宿)、产业开发利用模式趋同等问题。

　　(三)经营管理困境。农村集体经济组织在实际经营中仍然面临很多经营管理困境。调研显示，经营管理困境包括政社不分(承担过多公共支出和社会职能)、主体虚化(空壳化)、法人治理不完善等体制机制问题，集体经济组织下属企业少、市场信用不健全、合作关系不对等、大额融资难等市场经营问题，以及内部管理不规范、组织运营不顺畅等管理问题。

　　(四)金融抑制。由于农村集体资产的金融权能不完善，农村集体经济组织的金融需求被抑制，大额融资难、融资贵。由于集体资产风险处置存在障碍，农村集体资产价值评估机制缺失，导致金融机构“惜贷、慎贷”。

　　三、研究结论与政策建议

　　(一)加强顶层设计，完善政策体系。一是加强顶层设计，围绕首都“四个中心”建设，立足首都比较优势，结合市区两级重大项目建设，加强乡村产业发展方向引导，适时出台促进集体经济和乡村产业发展的中长期发展规划。二是加强跨部门协同以及市、区两级联动的统筹协调力度，发挥政策体系合力。三是完善乡村产业用地等政策，增强政策落地实操性，增加乡村产业用地供给。四是制定鼓励社会资本和企业到农村投资合作的优惠政策。五是厘清村委会和村集体经济组织边界，完善农村社会保障体系和转居安置政策，增加乡镇政府公共服务支出，剥离农村集体经济组织的公共服务职能，使其轻装上阵。

　　(二)探索集体经济发展新模式。一是探索以集体资源性资产出资、财政奖补资金及对村集体支出的建设项目部分资金作为农村集体经济组织股金出资等多种集体经济组织股权改革模式，提高集体经济组织资本实力。二是探索各种类型的集体经济组织与社会资本合资、合作经营模式，发展农村混合所有制经济，对闲置、低效集体资产资源进行重组、重新配置，全面增强农村集体经济组织经营管理能力和自身“造血”功能，将“沉睡”的集体资产资源转化为产生经济效益的资本。三是根据市场需求、集体经济自身条件，探索集体经济与区域重点项目、重点功能区联动发展模式。四是在生态涵养区，积极探索生态产品价值实现机制，完善乡村生态资源要素流转机制。

　　(三)推动集体资产“全进场”交易。应通过农村产权交易使集体资产流转给能够更好使用和管理集体资产的经营者，有效盘活利用集体资产，促进集体经济发展。

　　(四)完善集体经济金融服务体系。一是依托北京农村产权交易所交易平台、北京市农业农村局农村集体资产资源数据管理可视化平台、北京农担公司三农金融业务平台和大数据风控平台等数据，逐步搭建全市农村集体经济组织及其所属企业等为主体的信用体系。二是依托北京农村产权交易所，探索推动设立集体资产风险处置平台，解决金融机构涉农资产风险处置后顾之忧，增强集体经济组织融资可得性。

　　(作者单位：北京市农业投资有限公司、北京农投乡村振兴研究院)