山东省平度市辖12个镇、5个街道、1791个村居(目前已合并为298个)，共有人口138万人，34万农户，实行家庭承包经营的耕地总面积有234万亩。近年来，平度市坚持“依法、自愿、有偿”的原则，结合本地实际，积极引导农村土地经营权有序流转。同时，通过推广农业生产社会化服务，有效扭转了耕地的“非农化”“非粮化”，有力促进了全市农业农村的现代化。

　　一、基本情况

　　(一)农村土地经营权流转情况。通过强化政策宣传、建立土地流转交易规则及备案制度、健全矛盾纠纷调处机制等举措，平度市主动出击，积极推动土地经营权有序流转。截至2023年年底，全市流转土地共计115万亩，占家庭承包耕地总面积的49%，其中涉及土地转出户约12万户，签订流转合同9.8万份。经不断培育，全市通过土地流转形成的经营规模在50亩以上的主体达1万余家，其中经营规模在500亩以上的约180家。从流转方式看，土地经营权流转以出租和入股方式为主。从流转用途看，流转土地多用于种植粮食作物和经济作物，粮食作物种植主要集中于家庭农场和农民专业合作社两类新型农业经营主体。从流转期限看，土地流转以10年以下中短期流转为主。从流转价格看，因土质、水源、交通及种植习惯等因素的差异，流转价格地区差异较大，全市流转亩均价格在600元左右，一般而言，流转到企业的平均价格要高于流转到家庭农场等新型农业经营主体的，而土地在农户之间流转的，流转价格普遍处于低位。另外，流转后用于粮食生产的土地，价格偏低，流转后用于设施农业的价格较高，如建设设施大棚的流转亩价普遍在800元至1000元。

　　(二)市场和制度建设情况。一是强化政策支持。为引导农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营，2016年印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，2017年又印发了《关于进一步规范农村土地流转工作的通知》。为进一步放活土地经营权、壮大村集体经济、增强乡村振兴发展新动能，2019年印发《土地经营权入股发展农业产业化经营试点实施方案》。一系列政策的出台，为引导土地经营权有序流转、保障流转当事人的合法权益提供了指引和依据。二是加快土地经营权流转市场建设。2022年，平度市建成并启用青岛市首家政府主导、市场化运作的农村综合产权交易中心，以创新“六统一”的管理运作模式，规范开展了全市农村综合产权流转交易工作。通过“一站式”交易系统、全域资源信息化统管，平度市实现了土地资源竞价“市场化”交易。截至2023年年底，全市农村产权流转交易中心土地流转成交52笔，成交金额达1.65亿元，参与流转的土地经营权面积达到2.09万亩。三是强化市场监管和风险保障。第一，建立服务机制。在全市统一了土地流转合同文本，规范了土地流转合同的签订;建立健全了土地流转交易规则，规范了流转程序;指导各镇街建立土地承包台账，基本形成了土地流转备案制度;修订完善了《农村集体经济承包合同纠纷仲裁规则》，规范了纠纷仲裁的庭审程序，健全了纠纷调处机制。第二，建立承包耕地经营权流转风险保障金。辖区内同和等镇街对整村土地经营权流转和500亩以上土地经营权流转等风险较高的项目探索实行保障金制度，进一步规范了农村土地经营权流转行为。第三，开展承包耕地经营权融资担保。2015年，平度市获批农村承包土地的经营权抵押贷款试点单位。截至2023年年末，全市银行机构共办理土地经营权抵押贷款业务两千余笔，贷款金额逾29亿元。

　　(三)社会化服务情况。近年来，平度市高度重视农业生产社会化服务政策的宣传解释工作，充分调动农户和服务组织两个积极性，大力营造推进农业生产社会化服务的良好环境。截至2023年年末，全市农业生产社会化服务组织数量达到800余家。一是扎实做好社会化服务项目实施工作。2018—2023年，平度市以粮食主产区为重点，分年度、分区域、分类别实施农业生产社会化服务项目，三年共统筹安排中央财政资金9713万元用于生产环节社会化服务和社会化服务平台打造。同时，依托实施粮食高产创建、农机深松、小麦一喷三防等补助项目，提升了农业生产社会化服务能力。以2023年项目为例，全年共完成农业生产托管项目服务面积21万亩，惠及13个镇街、143个村庄15677农户，其中惠及小农户15580户。二是积极探索社会化服务新模式。建立了包括43家服务主体在内的农业社会化服务主体名录库，大力推广“社会化服务组织+村集体经济组织+农户”的农业生产托管服务机制。充分运用中国农服管理平台进行社会化服务资源的整合，同时，积极与神州数码、土流网等专业公司合作，统筹现有平台资源，成功探索搭建了多元主体参与的“平度市农业生产社会化服务数据采集平台”。

　　二、对策建议

　　笔者结合多年工作实际发现，当前平度市土地流转仍存在一些问题，如缺乏整体规划，有的东西走向、有的南北走向，缺乏合理化布局造成土地使用零碎;如土地转入方履约存在一定风险，土地流转管理体制不够健全、操作不够规范等。对此，笔者提出以下建议。

　　(一)建立土地流转履约风险防范机制。研究制定并落实社会资本进入农业的准入办法。探索通过“政府引导、市场运作”的形式，建立健全土地流转履约保证金制度，积极引导保险企业开展土地流转履约保证保险业务，以市场化方式破解农村土地流转履约风险。加大对土地流转中介组织的扶持和监管力度，切实执行有关政策，为农户流转土地提供风险研判、合同签订指导和鉴证等服务，积极协调解决土地流转纠纷。

　　(二)加强土地流转用途管制，遏制“非农化”、防止“非粮化”。一是坚决遏制耕地“非农化”。强化国土空间规划管控和用途管制，落实最严格的耕地保护制度。严格非农建设项目占用耕地审批，非农建设项目尽量不占用或少占用耕地特别是优质耕地，避让永久基本农田。有关部门要强化日常监管，及时发现、制止和严肃查处违法违规占用耕地行为。二是防止耕地“非粮化”。加大政策宣传力度，落实“粮食生产功能区”粮食种植面积，出台相关扶持政策，提高农户和主体种粮积极性。充分利用现代地理信息技术手段，加强对流转农地的全程监测监管，建立耕地“非粮化”情况定期通报机制。

　　(三)加快土地流转交易服务体系建设，激发产权交易活力。一是加快出台和完善有关管理办法和指导性文件，建立健全土地流转交易服务的政策保障体系。逐步建立省、市、县、镇、村五级土地流转服务网络和信息体系，做好“机构、人员、场所、设备、制度、经费”六个保障及流转规划、汇集信息、沟通供求、价格评估、产权和流转交易、金融服务等工作，形成信息顺畅、运转高效、服务规范的土地承包经营权流转服务体系。二是健全农技、农机、植保、托管等社会化服务体系。鼓励和引导经营性服务组织参与社会化服务，参照当地服务产品价格给予一定补贴，降低规模经营主体生产成本，引导土地经营新模式。

　　(作者单位：山东省平度市农业农村局)