妇女权益保护是农业农村法治领域的重点和难点问题，受传统观念、地方习惯、乡村治理等多种因素影响，在实践中农村妇女的集体经济组织成员权益易受侵害，尤其是“外嫁女”等特殊群体，呈现出案件数量多发、上诉上访率较高、难以有效救济的特点。党的二十届三中全会指出，“巩固和完善农村基本经营制度”“健全保障妇女儿童合法权益制度”。《农村集体经济组织法》是规范农村集体经济组织及其运行管理，巩固和完善农村基本经营制度的重要法律，在立法过程中，农村集体经济组织法草案公开征求意见期间中国人大网共收到2.33万条意见，草案二次审议稿在中国人大网公开征求意见期间收到1.57万条意见，完善有关集体经济组织中妇女权益保护是其中的焦点之一，足见妇女成员权益保护受到社会广泛关注。2024年6月，《农村集体经济组织法》正式通过，贯彻落实了我国关于妇女工作的政策方针，为农村妇女集体经济组织成员权益提供了全链条、体系化的法律保障。

　　一、明确了农村妇女的集体经济组织成员身份确认规则和成员权益

　　保护农村妇女成员权益的前提是确认当事人是否具有集体经济组织成员身份。长期以来，谁是成员、谁不是成员，缺乏明确的法律规定，单纯依靠村民自治确认成员身份容易产生问题，例如受“嫁出去的女儿泼出去的水”等观念的影响，导致“外嫁女”“离异女”“超生子女”等特殊群体在成员身份确认中可能受到不公平对待。基于此，《农村集体经济组织法》立足于各地集体产权制度改革的实践经验，采取“法定+意定”相结合的方式，明确规定了集体经济组织成员身份确认的规则与标准，同时为集体经济组织以成员大会的民主方式确认成员身份留下通道。该法主要从以下两个方面入手：

　　在正面规则上，于法律层面直接规定集体经济组织成员身份确认的标准。《农村集体经济组织法》第11条规定，户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民，为农村集体经济组织成员。农村妇女若满足法律规定的条件，便应具有成员身份。该法第12条进而规定，对因成员结婚、收养或者因政策性移民而增加的人员，农村集体经济组织一般应当确认为农村集体经济组织成员，对因成员结婚而嫁入的妇女的成员身份确认作了一般性规定。

　　在反面规制上，加强了对成员身份确认的刚性约束与制度监督。其一，为集体经济组织成员自治划定法治底线，即确认农村集体经济组织成员不得违反法律法规的规定。自治需要在法律框架内进行，村规民约、集体经济组织章程均不得与法律法规相违背，不得非法剥夺、限制公民的合法权益。其二，该法第18条特别强调集体经济组织成员不因离婚、丧偶等原因而丧失成员身份。成员结婚，若未取得其他农村集体经济组织成员身份的，原农村集体经济组织不得取消其成员身份。即农村妇女不因婚姻状态的变动而丧失成员身份，若嫁到其他村组的，需要保障其“不能两头空”，当然也需要规制“两头占”。其三，该法规定，集体经济组织的成员名册应当报乡镇人民政府、街道办事处和县级人民政府农业农村主管部门备案。

　　此外，《农村集体经济组织法》明确规定了成员权益的男女平等原则与权益具体内容。该法在总则中便规定了成员权益男女平等作为基本原则，“妇女享有与男子平等的权利，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶、户无男性等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”在分则中详细列举成员权利的内容，包括选举权和被选举权、参与表决权、知情权、监督权、依法承包农村集体经济组织发包的农村土地、依法申请取得宅基地使用权、参与分配集体收益、参与分配土地补偿费等。成员权利不分男女，农村妇女同样享有法律所明确规定的这些成员权利。该法还规定，设立成员代表大会的，代表人数应当多于20人，并且有适当数量的妇女代表，进一步保障妇女能够参与集体决策，反映妇女利益。

　　二、建立了多元的纠纷解决机制和权益救济途径

　　成员身份确认是农村妇女权益易受侵害的问题多发点。关于成员身份确认问题，《农村集体经济组织法》建立了多元的纠纷解决和权益保障机制。

　　其一，行政路径。农村集体经济组织章程或者农村集体经济组织成员大会、成员代表大会所作的决定违反法律法规的，由乡镇人民政府、街道办事处或者县级人民政府农业农村主管部门责令改正，对确认农村集体经济组织成员身份有异议的，当事人可以请求乡镇人民政府、街道办事处或者县级人民政府农业农村主管部门调解解决。

　　其二，仲裁方式。当事人不愿调解或者调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁。《农村集体经济组织法》将土地承包仲裁机构仲裁的受案范围进行了扩大，包括“对确认农村集体经济组织成员身份有异议，或者农村集体经济组织因内部管理、运行、收益分配等发生纠纷”等情形。

　　其三，司法途径。对确认农村集体经济组织成员身份有异议，或者农村集体经济组织因内部管理、运行、收益分配等发生纠纷的，可以直接向人民法院提起诉讼。在《农村集体经济组织法》制定之前，长期以来，因法律未明确规定成员身份确认的可诉性，司法实践中存在两种不同观点。一种观点认为，集体经济组织成员身份确认属于村民自治范畴，不属于法院民事案件的受案范围;另一种观点认为，若完全由村民民主决议认定集体经济组织成员身份，可能会损害少数人的合法权益，所以法院应当受理并进行裁判。面对大量的纠纷，在实践中逐渐产生了一种折中做法，若当事人提起诉讼仅请求确认成员身份，则法院不予受理，若当事人提起诉讼主张的是征收补偿款分配等实体权益争议，其中涉及成员身份确认的，则法院可以受理并对成员身份一并确认。在改革试点中，各地采取了更为多元的方式解决成员确认问题，例如浙江省、广东省、天津市等地通过制定地方法规或规范性文件，规定集体经济组织成员的认定方式、标准等。《农村集体经济组织法》的制定解决了法院能否受理成员身份确认纠纷案件的问题，为法院受理并依法裁判提供了法律依据。

　　除了普通民事诉讼，为了更好地保护妇女权益，《农村集体经济组织》延续了《妇女权益保障法》关于检察建议和公益诉讼制度的规定，确认成员身份时侵害妇女合法权益，导致社会公共利益受损的，检察机关可以发出检察建议或者依法提起公益诉讼。该规定有利于发挥检察机关在保护妇女合法权益方面的作用。例如2023年最高人民检察院联合全国妇联发布了6件维护农村妇女涉土地合法权益行政检察典型案例，在“周某诉海南省某市某村委会某村民小组集体经济组织成员资格确认检察监督案”中，当事人周某两次请求镇政府、镇农业服务中心帮助其解决确认集体经济组织成员身份问题，但是镇政府一直未处理，检察机关介入后，向镇政府发出了《检察建议书》，要求其及时协调、监督村民小组确认周某的成员资格，并加强对辖区内成员身份确认工作的指导，避免出现类似侵害“外嫁女”合法权益的情形。

　　三、思考与建议

　　第一，应推进司法解释、地方法规、规章以及集体经济组织章程的制定或修改，细化成员身份确认规则，与《农村集体经济组织法》形成规范体系，更好地保护农村妇女权益。我国地域辽阔，不同地区、不同农村、不同案件的情况千差万别，《农村集体经济组织法》在立法过程中须协调不同地区的差异，回应不同群体的多元诉求，处理好法律规定与团体自治之间、法律的刚性与实践的弹性之间的关系。这也就决定了对于农村妇女的成员权益保护尤其是成员身份确认，《农村集体经济组织法》在法律层面无法事无巨细均明确，有待于地方规范、司法解释和集体经济组织章程等与之配套，不断细化规则。

　　第二，农村妇女成员权益案件较为复杂，应通过类型化的方式，列举不同情形，分类型分情况明确成员身份与权益。例如江西永丰在确认宅基地资格权的过程中分类施策，分为“农嫁农”“离婚、丧偶、再婚妇女”“农嫁非”“城嫁农”等不同类型，细化了资格权认定。江西省高级人民法院在司法文件中对以下两种情况认为仍享有成员身份：农村集体经济组织女性成员婚后未将户籍迁出至男方所在地，仍在本集体经济组织承包土地生产、居住生活，且未在男方所在集体经济组织分配承包土地、享受土地补偿费用分配或男方系城镇职工、居民的;离婚、丧偶妇女将户籍迁回本集体经济组织，并在本集体经济组织承包土地生产、居住生活的。海南省高级人民法院在司法文件中区分了“外嫁女”、离婚或丧偶妇女、嫁到港澳台地区及国外的“外嫁女”等不同类型，细化成员身份确认。

　　第三，完善公益诉讼制度，采用多元方式发挥检察机关在农村妇女权益保护中的作用。《农村妇女权益保障法》和《农村集体经济组织法》虽然都规定了检察机关可以对农村妇女成员身份确认纠纷案件提起公益诉讼，但没有明确提起公益诉讼的条件、诉讼类型、诉讼请求等具体内容。《人民检察院公益诉讼办案规则》是公益诉讼的一般规则，具体至农村妇女成员身份确认纠纷案件上，还须针对此类案件的特殊性进行规则细化。一方面，完善农村妇女权益保障的公益诉讼制度，明确检察公益诉讼与普通民事诉讼的关系，明确“确认农村集体经济组织成员身份时侵害妇女合法权益，导致社会公共利益受损”中的“侵害妇女合法权益”和“导致社会公共利益受损”如何认定等。另一方面，除了公益诉讼之外，充分运用检察建议、支持起诉等多元方式保护妇女权益。例如最高人民检察院《关于贯彻实施新修订〈中华人民共和国妇女权益保障法〉切实保障妇女权益的通知》便指出，应当“加大支持起诉力度”，通过提供法律咨询、协助收集证据、提出支持起诉意见、协调提供法律援助等方式，为受侵害妇女起诉提供帮助。

　　(作者单位：中国农业大学中国土地政策与法律研究中心;江西省永丰县农业农村局)