北京市密云区具有较好的生态自然条件，是北京市的全域生态涵养区之一。近年来，密云区积极落实“消薄”行动，不断推进农村集体经济发展，通过特色产业带动、产业融合创新、文化元素内嵌等方式，将当地的生态资源、土地资源、文化资源有效结合起来，形成了独具特色的京郊集体经济发展模式。截至2022年，密云区331个村级集体经济组织经营性收入均已超过10万元，经营性收入总额1.8亿元，比2021年全年增加4302.7万元，增长31.4%。其中，197个集体经济薄弱村经营性收入总额5694.8万元，比2021年增加2394.3万元，增长72.54%，提前完成集体经济薄弱村“消薄”任务。本文以密云区为研究对象，通过对蔡家洼村、尖岩村、白草洼村集体经济发展情况的调研，了解现阶段密云区在集体经济发展中面临的新问题、新瓶颈，提出相关建议。

　　一、主要做法

　　现代特色产业带动发展模式。近年来，随着劳动力的大量外流，密云区出现了很多闲置资源。各村借此机会，从农户手中积极盘活闲置资源，通过入股等方式统一经营，发展特色产业，为村集体发展找到新出路。如蔡家洼村近年来从整合土地资源入手，与村民签订合同，将村民的农用地、山坡地等流转到村集体，通过盘“闲”为“活”、化“零”为“整”，将原本零散的土地资源集约利用，先后建成了3800亩的果园、300亩菜园以及上百亩的联栋温室大棚和育苗基地，形成了都市型现代农业园，由村集体统一经营。同时，蔡家洼村积极发展观光农业，引进多种花卉品种，以自然山水为基础搭建花海梯田，打造了有香可寻、有花可赏的京郊美景。

　　产业融合协同发展模式。近年来，密云区各村大力发展生态旅游、民宿体验等产业融合项目，为村集体经济组织带来了可观收益。溪翁庄镇尖岩村利用当地良好的生态资源，通过流转农民闲置宅基地，大力发展休闲民宿产业，村集体通过将闲置资源入股企业，每个民宿每年可获得5万元保底分红。蔡家洼村依靠自身生态资源，着力打造乡村生态旅游项目，通过产业融合探索新型农村集体经济发展创新路径，村集体资产突破了10亿元，村民人均纯收入超过4万元。今年蔡家洼村引进芒果文旅小镇项目，预计村集体可增收3万元。

　　文旅植入持续发展模式。集体经济要想行稳致远，也需厚植文化根基。蔡家洼村充分挖掘本村的文化元素，积极组织建设蔡家洼村文化艺术团，组织表演了“玫瑰情缘”等原创乡村实景歌舞剧，在村民中营造出向上向好向善的浓厚氛围，为集体经济健康发展打下了良好基础。尖岩村将栗子产业与民俗文化充分结合起来，连续2年举办栗子宴文化节等活动，打造文旅+农旅特色品牌，通过文化赋能激发村集体经济新动能，拓宽村集体经济发展渠道。

　　二、存在问题

　　政策体系不够完善。目前京郊农村集体经济发展中面临的最大问题是土地政策的约束。一是土地性质调整导致项目无法落地。由于北京市整体建设用地紧缺，加上大型园区等规划项目的落地，很多村集体建设用地被统筹调配规划，村集体缺乏建设用地指标，各项产业发展项目难以落地。二是土地政策执行上难以协同。在执行层面，很多土地政策涉及农业农村、自然资源与规划等多个部门，村集体开展项目时，常常面临多个部门多个口径的限制，执行效率低，影响了村集体发展的积极性。

　　资产管理体系不健全。目前来看，对于一些集体资产较多的村，资产管理还不够规范，资产运营有一定的风险。一方面是管理体制不健全，很多村集体账目多属于流水账，资产管理不规范，另一方面是财务人员水平能力有限，无法完成相应的财务会计业务。如蔡家洼村一共有6个财务人员，管26个自然村，村集体下还有20多个企业，日常业务较多，财务人员应接不暇，再加上财务人员水平有限，对于当地村集体资产的管理能力不足，无法全面掌握村集体资产情况。

　　项目审批流程过于繁琐。在村集体项目审批过程中，受到北京市和密云区“村地区管”政策要求，各村需要通过党委开会、第三方评估、自然资源与规划部门开证明、镇级相关部门审批、区相关部门审批等环节。调研中，各村普遍反映项目审批流程较多、办理周期较长。尤其密云区在北京市文件的基础上，制定了更加严格的标准，基本所有的村集体项目审批都要经过连审程序，有的社会主体在项目审批过程中因周期太长中止投资，导致项目“夭折”。除此之外，调研中了解到，一些机械设备使用的报备流程过于复杂，不接地气。相关政策规定，对于没有挂牌照的农机，加油时若超过10L就必须到当地派出所开证明，但是很多村集体的农机无法在北京挂商务牌照，使用时遇到较多不便。

　　分配机制不健全。目前看，很多集体产业项目的发展，对于村集体经济的带动能力不显著，很多产业项目和村集体以及农户之间并未建立紧密的利益联结机制。密云区溪翁镇等地很多村级较大项目都由镇、区统筹协调，村集体只能获得少量的租金收益。

　　三、对策建议

　　加强对京郊村集体经济发展的政策支持。制约京郊村集体经济发展最大的因素就是土地。建议在市级、区级土地总体规划的基础上，给予村集体一定的政策弹性，比如，可以留取一定比例的建设用地或设施农用地在村集体，给予其更多发展自主性。同时，对于因总体规划变更为耕地的土地，政府应给予村集体一定的补助资金，用于复耕和后期维护。

　　加强部门间、各层级的有效沟通协调。建议进一步加强农业农村、自然资源与规划等部门间的沟通，在联合发文的基础上，进一步细化文件内容、明确各部门的责任分工。同时，要规范统一不同部门对于农业产业的标准口径，尤其对近年来出现的农业新品种、新业态要及时沟通，确定属性范围，提升土地性质变更依据的准确性。同时在执行层面，要进一步明确部门间的职责分工以及相应的考核机制，促进工作顺利展开。同时，进一步加强各层级的信息沟通和公开，对土地性质变更、项目审批进度等内容，尽可能公开化、实时化、透明化处理，探索数字化线上查阅系统，村民或村集体可以通过线上实时查询掌握，避免造成农民对土地性质变更“一无所知”的情况出现。

　　加强项目协同管理。对于村集体项目的审批流程问题，建议根据项目类型、项目规模大小等内容设立分层次、分类别的审批流程。尤其是对农业生产等时间比较紧迫的项目，建议一事一议，简化项目审批程序。同时，进一步改进审批方式，构建线上审批平台，降低项目审批成本，节约审批时间。

　　完善资产监管机制。为了规范推进京郊农村集体资产监管，建议由区镇设置专职财务人员，对村集体资产进行专业化监管，尤其是对于村集体投资到企业的资产管理，要建立台账实时监测，做好日常会计处理，防止村集体资产流失或被稀释。

　　(作者单位：农业农村部农村经济研究中心)