近年来，江苏省盐城市盐东镇曙阳村在探索实施“小田变大田”过程中积累了有益经验，在稳定土地承包关系前提下较好解决了承包地细碎化问题，对巩固和完善农村基本经营制度、助推小农户与现代农业有机衔接、促进农业增产和农民增收起到了积极作用。

　　一、主要做法及成效

　　曙阳村位于盐东镇西南，村内河网密布。村域面积6.48平方公里，2015年确权耕地面积5589.44亩，地块数2467块。共有7个村民小组，784户，人口2690人，村组干部8人。据村支书蔡绍景介绍，2021年3月以来，曙阳村以亭湖区入选江苏省第三轮农村改革试验区为契机，积极开展“小田变大田”改革试验，通过入户摸清农民真实种植意愿，合理拟定实施方案，将全村土地依需求划分为“自种区”“流转区”和“预留区”，并通过经营权互换和集中流转实现“自种区”内“一户一块田”和“流转区”内“多户一块田”，“预留区”则为返乡农户种植经营预留了保障空间。自实施“小田变大田”改革后，全村地块数由2467块减少为696块，缩减1771块;新增流转面积1530.33亩，累计流转土地4633.06亩，土地流转率由58%提高至75.17%，改革取得了较好成效。

　　一是稳定土地承包关系，增强农户长久预期。曙阳村通过土地承包权不动、经营权集中连片，将分散的“小田”按“一户一块田”划分给农户，承包地田块集中、界址清晰、面积明确，提升了土地利用效率，在稳定土地承包关系基础上增强农民经营预期，更好实现土地基本保障功能。三组村民梁曙东共有6亩承包地，同样的面积，先零后整，耕种起来的感受大相径庭，“过去5块地零散分布，耕种起来体力消耗大、精力跟不上，碎片化也难以流转。改了大田后，耕田、打药、收割都方便多了。”此外，集中连片后通过土地平整等溢出的面积，还可以用来解决无地少地农户问题，一定程度上能够缓解人地矛盾，维护农村社会稳定。

　　二是实现适度规模经营，促进农业增产。一方面，随着城镇化和人口老龄化的速度加快，进城入镇农民越来越多，会种地、想种地的人越来越少。调研发现，不少村民的子女均到大城市打工或定居，返乡种地的可能很小。另一方面，耕地分散、小规模经营的模式已不适应当前农业生产力发展需要，希望扩大生产面积、获取规模效益的农业经营主体越来越多。“小田变大田”改革后，曙阳村将“流转区”土地成方连片流转给包括家庭农场在内的8家新型农业主体经营，主要种植水稻、小麦等作物，有效优化了产业结构，提升了粮食产量和农业生产效益。

　　三是统一连片流转，实现农户集体双增收。具有流转意愿的农户统一将土地委托给村集体经济组织，双方约定900元/亩的流转底价，再由村集体将土地集中连片流转给新型农业经营主体。目前，村集体通过区农村产权交易平台进行招租，每亩土地年均流转金达千元，促进了农民增收。调研中，不少村民表示，改了大田后，通过交易平台就能获得900元/亩的保底收入，从前零碎的小田只能以200元/亩价格出租，有时甚至不要钱。同时，通过改革，村庄内以往小地块之间的田埂、垄沟和边角占地等得到平整，水渠和小路得到复垦，有效耕种面积增加，全村共溢出面积452.89亩，每年可为村集体新增51万元收入，为完善村庄基础设施和公共服务、带领农民共同富裕，提供了资金支持。

　　四是统筹协调推进，扩大改革成效。为推进新型农村社区建设，改善群众生活条件，2019年起，曙阳村通过农房改善工程引导农户进集中居住区居住。截至目前，全村已完成200多户村民的农房改善，集中居住区内一栋栋青瓦白墙的农家小院整齐排列，环境优美、生活便捷。在入户走访中了解到，农房改善工程通过“以旧换新”方式将土地置换出来，并整合原农民自主管理的“三类土地”(自留地、房前屋后地、饲料地)形成连片农田，扩大了有效耕种面积。例如，一组村民高林顺有3.01亩地，通过农房改善工作，实际耕地面积增加1.29亩，并以4.3亩的实测面积收取流转费，不仅增加了农民收入，也为扩大“小田变大田”改革成效打下坚实基础。

　　二、有关思考

　　曙阳村通过土地承包权不动、经营权集中连片方式，回应了当下集中连片耕种的生产需求，提高了土地要素市场配置效率，既是对农村基本经营制度的完善，也是对丰富农村土地“三权”分置有效实现形式的有益实践。结合曙阳村实践经验，笔者就巩固和完善农村基本经营制度，推进“小田变大田”改革试点提出几点思考。

　　一是要发挥好集体经济组织“统”的作用。曙阳村的经验表明，“小田变大田”改革中，农村集体经济组织发挥居间统筹、协调和引导等作用必不可少。一方面，作为村民利益统筹载体，农户对村集体信任度较高，将土地委托给村集体统一流转，省去了与经营主体直接打交道的麻烦，免去农户后顾之忧。另一方面，对经营主体而言，有村集体居间调解与村民的矛盾纠纷，经营更加稳定高效。此外，村集体还能通过依法收取流转中介服务费等增加集体收入。在下一步改革试点探索中，要注重充分发挥集体经济组织的统筹、协调、服务和监督等功能，做好土地流转居间服务、流转合同规范管理等工作。

　　二是要尊重农民意愿，坚持稳慎推进。随着现代农业发展，村集体大规模甚至整村流转农户土地的现象已在部分地区出现，虽然具有其合理性，但也要看到并警惕个别地方村级组织甚至乡镇政府违背农民意愿，采取强迫手段整村流转土地的现象。鉴于这种情况，对于少数有条件地方开展的探索，应在尊重农民意愿、民主程序合规、合理规避风险的基础上予以一定的支持空间;对于违反农民意愿强迫流转、侵犯农户利益以及通过流转改变土地农业用途等“反租倒包”行为，应坚决予以纠正。同时，“小田变大田”涉及农民与土地的关系，牵扯着农村方方面面利益，关乎着农村社会稳定安宁，要严格把握稳中求进工作总基调，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定，不得打乱重分。

　　三是要因地制宜协同推进。从曙阳村的经验看，“小田变大田”改革不仅仅是简单地将农户的地块进行调整合并，还涉及当地村庄规划布局、高标准农田建设和农田整治以及土地承包延包等方方面面，是一项集成度高、协同性强的工作，需要整合各类资源协同推进，进一步巩固和提升改革成效。下一步工作中，应支持各地从实际出发，协调统筹各类资源，结合村庄规划编制、农村公共基础设施建设、农村人居环境整治提升和高标准农田建设等项目，探索符合当地实际的“小田变大田”实现形式，优化农村生产生活生态空间布局，协同发挥改革的整体效应。

　　(作者单位：农业农村部政策与改革司)