加强和规范农村集体经济组织成员管理，事关农村改革发展稳定大局。近期笔者对江苏省常州市武进区强化集体经济组织成员管理的实践进行了调研。2004年，武进区在全国率先探索农村集体经济组织成员资格认定管理路径，截至目前已经确认集体经济组织成员65.7万人，确权农户18万户，建立了较为完备的成员管理制度体系，形成了农村集体经济组织建设与管理全要素实践样本，为保障成员权益、强化还权赋能、实现有效治理提供了有力支撑。

　　一、武进区的实践做法

　　(一)厘清人户概念，规范口径管理。一是厘清集体经济组织成员概念。基于精准把握社会变革中农民生产生活现状变化规律，明确集体经济组织成员主要是指具有世居本集体经济组织的家庭历史沿革，并以家庭为单位在本级集体经济组织内履行相关土地承包经营、集体经济发展权利义务的人员。同时明确规定履行相关权利义务要追溯农业生产经营履历、城乡二元结构背景下户籍性质及社会保障属性等。二是厘清成员户概念。明确了基本家庭户主要是由存在婚姻关系、父母与子女代际关系的户籍成员组合体，改变以户籍关系论成员资格和立户分户的做法，明确“成员户”是指存在共同生产生活家庭关系的本集体经济组织成员构成的家庭户。三是厘清按户确权概念。明确集体经济组织成员以“户”为单位获得土地承包经营权、宅基地使用权及相关集体收益分配权(股份收益分红)，积极探索成员分享经济组织“三权”(农村土地承包权、宅基地资格权、集体资产收益权)实现形式，充分体现户内集体经济组织成员共同享有权益的基本特征。

　　(二)注重顶层设计，健全制度体系。一是探索规范化管理。全区紧紧抓住开展农村承包地确权登记颁证和农村集体产权制度改革机遇，明确以户籍人口为基础，以土地承包关系为主要依据，完善了集体经济组织成员身份界定分类管理办法，实行共性问题对标认定和个性问题民主商定机制，夯实了成员资格认定管理基础。二是实施精细化管理。2019年以来，建立了以成员资格权为基础的成员管理数据库，辖区内村(社区)股份经济合作社全部纳入全国统一社会信用代码制度体系信息平台管理，主导共性问题统一口径，指导个性问题“一事一议”，引导难点问题求同存异，督导程序问题严格规范，形成了“资格界定到人、股份固化到户”的产权制度改革成果，基本建立了集体经济组织全要素、同口径、闭环化成员资格认定管理政策保障体系。三是强化体系化管理。2021年联动推进宅基地制度改革与农村集体产权制度改革，开展了农村集体经济组织“一户三权”集成管理改革，打通三大权益集成管理的堵点，实现宅基地资格权与股东资格权同口径管理。

　　(三)加强分类管理，保障合法权益。一是简化特殊对象成员身份原始取得程序。按照“一人一地一次资格”认定管理要求，淡化唯户口论资格的简单化操作，按照不同人员的性质特点，分类开展成员原始身份的认定。对于集体经济组织成员新生儿、未成年子女，明确无需履行资格认定程序，自然赋予其集体经济组织成员原始身份，共同享有户内三大权益。二是保障妇女成员合法权益。遵循“成员身份不变、‘三权’资格不动、权益保障不失”的原则，严格妇女婚前、婚后户内三大权益保障和管理要求。探索实行妇女婚前、婚后户内成员资格稳定管理机制，杜绝妇女因婚“两头空”“两头占”。充分利用市场或经济手段保障离婚妇女住有所居，实行户内宅基地使用权退出或有偿使用机制，切实维护妇女宅基地合法权益。三是规范“三权”集成管理。坚持以成员身份标配集体经济组织三大权益，严禁成员三大权益跨户多地分置管理。针对因户籍迁移可能导致的成员身份管理混乱等问题，严格履行户籍迁移人员信息核查比对程序，通过本人承诺、信息函调和大数据比对，杜绝发生成员身份和权益多地重复享受问题。

　　(四)创新动态管理，强化赋能增效。一是建立信息共享机制。有效整合农村产权交易、土地承包经营权信息管理平台、宅基地综合管理系统、股东资格权管理平台和农村“三资”管理平台管理资源，统筹建立“一户三权”数字集成管理系统，实现了全要素功能链接和数据交换机制。实现了集体经济组织成员与宅基地管理、土地征收、人社保障、金融服务9类信息联动共享机制。二是探索定期调整机制。建立户内宅基地资格权人与集体经济组织成员同周期、同口径调整机制，确保口径执行规范性、政策关联衔接性和长效管理延续性。利用土地到期延包和集体经济组织换届等窗口期，逐步化解“一户三权”管理口径不一致问题。三是推行动态管理机制。按照“人随户调、权随户享”原则，结合农地延包、股东资格增减、宅基地申请审批、不动产权属办理变更等实际需求，进行户内成员关系动态调整。对发生户口迁入的非本集体经济组织人员进行严格身份审查，界定后再进行调整，明确赋予乡镇信息审核、系统调整管理权限，并严格按照立户、分户要求享受宅基地建房、不动产登记、利益分配等权益。

　　二、武进区实践的启示

　　武进区对完善农村集体经济组织成员管理的路径探索，有利于理顺权责利关系、激发制度创新活力、释放权能改革红利，对其他地区加强和改进成员管理工作有一定启示。

　　一是规范制度“管起来”。尤其在城乡融合发展大背景下，以户籍关系为依据界定集体经济组织成员身份的合理性和可行性需审慎考量和前瞻性研究，立法机关应加强对理解争议条文进行解读释义，精准指导基层操作落实。各级地方政府应结合实际研究细化共性问题和个性问题的处置办法和操作流程，省级层面应明确规范成员资格认定的基本原则和成员主要来源，建立健全取消、登记、变更和丧失等程序。对于存在争议和异议且缺乏统一认定口径和标准的问题，建议地级市统一出台符合区域实际的成员认定标准或地方性法规，最大程度实施依法治理，减少基层工作压力，消除矛盾隐患，提高工作质效。

　　二是分类管理“严起来”。随着乡村建设行动和城镇化发展进程加快推进，农村集体经济组织三大权益的价值效应持续放大，应厘清镇、村、组三级集体经济组织对集体“三资”的权属主体关系，防止各类权利人利益矛盾风险。应明确三级集体经济组织与同级政府、村“两委”及村民小组的关系，指导集体经济组织建立健全独立核算财务管理和利益分类制度。县级行政职能部门应组织开展程序落实、过程管理规范化建设，对不合法的村规民约进行清理整顿，引导建立完善农村集体经济组织有效治理体系，积极营造向上向善、合法公正的民主管理环境。

　　三是动态调整“用起来”。应适应变化发展规律，建立与农村农民发展变化需求相适应的成员资格认定、股权分配动态调整管理机制，在界定“人”、规范“权”、保障“利”的前提下，引导基层建立相应的调整机制，以适应人员和需求变化的现实需要，及时有效化解矛盾隐患，保持农村集体经济组织稳定可持续发展。适应区域一体化经济圈、交通圈发展需求，探索研究集体经济组织宅基地所有权主体和成员资格权层级上升机制，统筹保障集体经济组织成员“人随地走”跨组跨村使用宅基地建房现实需求。

　　四是政务集成“联起来”。要围绕“大农村、大政务、大数据”建设与管理导向，强化制度顶层设计，借力先进数字技术，整合三大权益归口集成管理职能，提高集成管理行政效能。探索建立集“人、户、权”信息登记、调整、运用等功能于一体的信息化管理平台，建立全国集体经济组织成员数据库，整合形成农村“三资”与“三权”相衔接的大数据集成管理格局，真正实现区域覆盖、部门联动、层级互动、数据共享的数字政务集成管理目标。

　　(作者单位：南京林业大学人文社会科学学院、南京农业大学公共管理学院)