近年来，山东省胶州市以深入推进农村宅基地制度改革为深化农村改革的关键切入点，完善宅基地所有权、资格权、使用权“三权”分置制度，创新探索宅基地使用权流转模式，建立了“138”宅基地改革工作路径。“1”即在战略上全域统筹，建立农村宅基地一本账，确定一组农村宅基地专题图。“3”即在战术上实施三个强化：在发展布局上强化顶层设计，在组织建设上强化专班运作，在实践探索上强化要素改革。“8”即在保障上探索八大盘活利用模式：宅基地平移集中居住流转模式，村庄整体搬迁腾退模式，分散安置模式，宅基地租赁流转模式，宅基地无偿退出模式，宅基地有偿自愿退出模式，宅基地复合利用模式，宅基地有偿使用模式。

　　一、主要做法

　　(一)开展摸底调查，建立农村宅基地“一本账”。一是开展农村宅基地及农房利用情况调查，摸清底数。以镇街、涉农网格村为单位，对现有闲置农房的数量和宅基地面积及利用情况进行统计并建立数据库。二是发挥顶层设计布局谋篇的作用，纲举目张。科学编制村庄规划，统筹开展盘活利用，结合乡村振兴示范片区建设，依托乡村振兴政策集成改革试点，选择条件成熟的村庄试点开展闲置宅基地盘活利用和有偿退出。三是建立农村宅基地“一本账”，确定一组农村宅基地专题图，在总结试点经验的基础上，在全市层面推开农村闲置宅基地盘活利用行动。

　　(二)实施三个强化，确保制度落地。一是强化顶层设计，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，在保障农民居住权益的基础上稳慎推进改革试点，印发《关于加强农村宅基地管理的通知》《关于做好完善农村宅基地批准手续工作的通知》等文件，规范宅基地审批流程，统一办理规则，加强宅基地管理，进一步提升服务水平。二是在组织建设上强化专班运作，加快推动农村宅基地制度落地。细化配套实施办法和细则，完善宅基地改革政策体系，协同推进宅基地改革试点。三是在实践探索上强化要素改革，推动土地要素的市场化改革，加快形成农村要素流动，激活沉睡资源，促进村集体和农民多渠道增收。

　　(三)稳慎推进改革，鼓励多方参与盘活利用。一是印发《关于规范闲置农房盘活利用的指导意见(试行)》和《关于规范农村宅基地自愿有偿退出的指导意见(试行)》，指导各镇街试点开展闲置宅基地和闲置农房盘活利用及有偿退出工作。二是牵头组建改革试点推进专班，成立督导小组，制定盘活利用方案，并针对试点中发现的问题，提出改进建议。三是集中各方资源优势形成合力，推进农村闲置房屋利用。通过大力发展新产业新业态，吸引人才、资本、技术向农村投入，推动城乡人文交流互动，重塑农村乡风文明。在充分保障农村村民宅基地合法权益和农民住房财产权的基础上，鼓励支持返乡人员依托自有和闲置房屋发展适合的乡村产业项目，引导有实力、有意愿、有责任的企业有序参与盘活利用工作，带动当地产业发展和农民就业创业增收。

　　二、实施成效

　　(一)统一技术标准，全面摸清底数。借鉴各地试点县(市)做法经验，按照统一的调查技术规程开展有针对性的农村宅基地信息补充调查，实现对调查村庄宅基地现状、数量、占用面积、闲置情况、一户多宅等情况的全面掌握，确保底数清、情况明，建立一本宅基地台账，确定一组农村宅基地专题图。以镇街、涉农网格村为单位开展的全市农村宅基地及农房利用情况调查摸底，对现有闲置农房的数量和宅基地面积及利用情况进行统计，经初步调查，全市现有宅基地数为172549户，面积45463.4亩，闲置宅基地19308宗，农房闲置率在11%左右。

　　(二)制定政策依据，探索流转模式。印发《胶州市农村宅基地流转指导意见(试行)》和《胶州市农村宅基地有偿退出指导意见(试行)》，指导镇街做好宅基地使用权规范流转。结合乡村示范片区项目，在洋河镇先行先试宅基地制度改革，积极探索适合不同区域发展的闲置宅基地及农房的使用权流转路径和模式。通过政府引导、村集体主导租赁流转模式、散小村向中心村集中转移合并模式、村庄整体搬迁腾退模式、宅基地有偿使用模式、宅基地有偿自愿退出模式等八种宅基地使用权流转模式，为全市范围开展闲置宅基地盘活利用行动找出路。

　　(三)深化盘活利用，推进试点先行。根据试点方案，在洋河镇开展闲置宅基地和农房盘活利用工作，结合洋河镇“一园多点”“三廊四轴”的镇域空间格局，将盘活利用闲置房屋与推进洋河乡村旅游、精品民宿、宜居康养等产业发展有机结合，大力发展农村新产业新业态，吸引人才回乡创业兴业。推进张家茔和高家茔两个村集体经济合作社完全融合，租赁流转宅基地15套，引进第三方运营建设陌上时光项目，打造高端民宿。

　　三、思考与建议

　　结合实际工作，笔者发现，目前限制盘活的主要因素有3点。一是闲置宅基地和农房大多地理位置分散、偏僻，大部分的农村闲置房屋多为子女继承的老宅，建设年代久远、结构损坏严重，水电卫浴等基础设施老旧落后，改造投入成本较高，回报周期长，对社会资本难以形成吸引力，制约了闲置房屋资源再利用。二是进城农户处置闲置房屋意愿不强烈，进城农户在节假日有回乡祭祖、拜亲访友和短期居住的需求，且进城农户一般具有较好的经济条件，缺乏盘活农村闲置房屋的意愿。三是缺乏关联产业支撑和专业人才运作，缺少将农房与乡村的旅游业、康养产业、文创产业、农产品加工业等结合的产业项目引进，且缺少专业人才。

　　对此，笔者提出几点粗浅建议，与同行探讨。

　　一是分类整合村庄内可盘活闲置宅基地和农房资源。鼓励村民在本集体经济组织内部向符合宅基地申请条件的农户转让闲置房屋。对进城落户的农村村民，探索通过多种方式鼓励其自愿有偿退出宅基地，再由农村集体经济组织回收再利用，进而盘活闲置房屋。

　　二是完善农村自治体系为盘活闲置房屋资源提供机制保障。探索以村集体经济组织为责任主体，成立农村闲置房屋经营管理合作社，农户以闲置房屋入股方式入社，通过村民自治，对闲置房屋进行统一经营管理，帮助农户开展闲置宅基地和房屋使用权租赁业务，实现农村闲置房屋的保值增值。

　　三是畅通农村闲置房屋推介渠道。通过服务外包，借助各类房屋租赁平台，开展网络推介，及时发布闲置宅基地农房信息和盘活利用政策，宣传典型案例，打通闲置宅基地盘活利用的多种渠道。

　　(作者单位：山东省胶州市农业农村局、胶州市三里河街道办事处)