保障粮食安全不仅要守住耕地的数量，还要提高耕地的利用效率，在有限的存量土地上进一步挖掘稳产增产的空间。解决承包地细碎化对提高耕地利用效率、优化土地资源配置具有重要意义。2023年中央一号文件提出，“总结地方‘小田并大田’等经验，探索在农民自愿前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题。”农业农村部近期出台了《关于稳妥开展解决承包地细碎化试点工作的指导意见》。对此，有必要在法律层面审视承包地细碎化问题治理的法理依据与可行路径。

　　一、承包地细碎化：从现象演变为问题

　　承包地的细碎化包括空间形态上的细碎化和产权归属上的细碎化两个方面，前者是指耕地的物理空间形态，不同地质地貌类型的差异化非常显著，例如峰丛洼地、岩溶槽谷地貌类型的耕地细碎化程度明显高于盆地、平原，后者则主要是指在土地承包经营权权属上，一户的承包地由多个零散地块组成，地形地貌意义上的一块土地被分割由不同的农户承包经营。

　　承包地的细碎化是由自然因素、人为因素综合导致的现象，有其存在的合理性和产生的制度土壤。其一，自然条件和我国人多地少的人地紧张关系，客观决定了耕地的细碎化。受地形地貌、土壤类型、气候状况等自然条件的影响，适宜耕种的土地在空间上呈现不连续的状态，是由自然规律所决定的。我国山地、丘陵、高原等地形占陆地总面积的三分之二，即使是平原，耕地也会被河流沟渠所划分。其二，我国传统的财产继承制度为“诸子均分”模式，在多子家庭中，土地随着继承而在子嗣之间被不断细分。其三，集体土地的分配以公平为原则，以家庭中的农业人口数量为基本依据，故而在实践中采取了地力高低不同的土地相搭配、距离远近的地块相组合的方式，即“肥瘦搭配、远近插花”。这使得承包地具有地块数量多、肥瘦不同、远近不一的特征。其四，伴随我国基础设施建设的飞速发展，尤其是高速公路、铁路的建设，往往在城市郊区、农村的耕地上修建穿行，导致承包地被人为切割，加剧了细碎化程度。

　　随着农业现代化的发展，需要追求更高效率的耕地利用和农业生产经营，承包地的细碎化从一种“现象”逐渐成为一个“问题”。解决承包地细碎化问题便是在发展农业适度规模经营、促进农业现代化的背景下提出来的，例如2014年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出，“鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题”。过于零碎、散落的耕地会导致机械化规模化生产难以开展，新技术难以推广实施，同时导致农业生产成本增加、生产效率下降，挤压了利润空间，进而影响了我国农业的现代化发展和国际竞争力。而且，承包地的细碎化会产生大量的田埂，占用了耕地资源。据调查，广东部分地区的田埂所占耕地面积高达7%~10%，进一步压缩了可利用的耕地面积，造成土地资源浪费。此外，耕地的细碎化增加了耕作的难度，对于土地质量欠佳、路途较远、面积较小的地块，农户可能会选择撂荒。因此，从耕地资源的高效利用、推进农业现代化的视角下，当前承包地的细碎化具有了治理的必要。

　　二、实践探索及其法律分析

　　(一)解决承包地细碎化的实践类型

　　就各地的实践探索来看，安徽省有项目结合型、政策引导型、主体引导型、农民互换型，江苏、湖北、广西等地则有“小田变大田”“一户一块田”“按户连片耕种”等不同提法。笔者认为，除开操作做法的表象，在法权关系上实际上主要就是两种模式。

　　一是“土地承包经营权不动、经营权连片”，即农户的土地承包经营权不变，将土地经营权流转给他人，通过出租、入股等方式实现连片流转，由他人适度规模经营。《农村土地承包法》第36条规定，“承包方可以自主决定依法采取出租(转包)、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案。”

　　二是“土地承包经营权互换、承包地连片”，即同一集体经济组织的农户之间通过互换的方式实现承包地连片。《农村土地承包法》第33条规定，“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换，并向发包方备案。”

　　需要注意的是，在学理上互换并不意味着仅是两个农户之间的简单置换，而是可以在本集体范围内多个农户，甚至全部农户之间相互置换。在实践中，两个农户通过互换实现各自的承包地均连片的可能性较低。原因在于，耕地的地力不同，在互换时很难等面积置换，需要双方就面积置换系数达成一致，而且承包地在一轮分配时“肥瘦搭配、远近插花”，各农户人口不同、承包地面积也有所差异，所以两个农户在承包地的位置、面积、地力等各方面都能匹配的难度极大。当参与互换的农户数量增多，通过差异化组合实现匹配的可能性就越大，承包地连片的效果越明显。这与承包地调整打乱重分不同，互换的农户参与数量可以是两户，也可以是多户，甚至可以是本集体全部农户，各农户参与互换所依靠的是自己已享有的土地承包经营权，互换的基本规则是保持与原有承包总面积大体相当(考虑到地力不同会有折算系数)。而调整承包地则是由集体收回已分配的承包地，然后按照新的分配标准形成分配方案重新发包，每户承包面积就会因人口的变化而发生变化，地块位置、肥力高低等也都会有所变化。

　　在探索中，江苏省泗洪县在不改变农户原有土地承包总面积的情况下，把碎片化的承包地进行有效整合后重新分给农民，使农户多块承包地变为一块承包地，抽签确定分地先后顺序;东台市时堰镇双星村在村组设立流转区和自种区，流转区采取“多户一块田”模式，培育农业新型经营主体，自种区采取“一户一块田”模式，调整地块位置，确认四至后发放农村土地承包经营权证。这实际上都属于土地承包经营权的互换，而非打乱重分、调整承包地。

　　(二)承包地调整的法律规范解读

　　土地经营权流转和土地承包经营权互换这两种模式在法律上均有明确的依据，在实践中存在疑问和较大分歧的问题是，能否通过发包方调整承包地的方式解决耕地细碎化。

　　保持土地承包关系稳定并长久不变，是党和国家关于农村家庭承包经营制度的主要立场和态度。为保持农村土地承包关系的稳定，防止承包地调整导致农民权益受损，中共中央先后颁布多个政策文件。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”。党的十九大报告再次强调，“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”《农村土地承包法》的修订也一直贯彻落实了该政策目标。

　　可见，现行立法和中央政策对承包地的调整非常慎重，即便是承包地的个别调整，立法依然秉持了一贯的审慎态度。《农村土地承包法》第28条规定，“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，在因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形下对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业农村、林业和草原等主管部门批准。”法定特定情形被表述为“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”，此处的“特殊情形”一般包括以下几个方面：(1)部分农户因自然灾害严重毁损承包地的;(2)部分农户的土地被征收或者用于乡村公共设施和公益事业建设，丧失土地的农户不愿意“农转非”，不要征地补偿等费用，要求继续承包土地的;(3)人地矛盾突出的。关于人地矛盾突出的，一般是指因出生、婚嫁、户口迁移等原因导致人口变化比较大，新增人口比较多，而新增人口无地少地的情形比较严重，又没有其他生活来源的，在这种情况下，允许在个别农户之间适当进行调整。所以，根据现行法，解决承包地的细碎化不构成发包方调整承包地的充分理由。

　　三、解决承包地细碎化的可行路径

　　解决承包地细碎化有利于提高土地利用效率，推进适度规模经营和发展现代农业，是对家庭承包经营制度的坚持和完善，可以说“农民有意愿、市场有需求、中央有指示、政策有依据”。在制度设计和实践操作中，要处理好公平与效率的关系，把握好政府与市场的关系。

　　第一，坚守政策底线，做好风险防范。一是尊重农民意愿，不搞强行推动，不能为了追求效率而损害农民的利益。农户的土地承包经营权是物权，具有稳定性、排他性，农户有权自主决定是否流转土地经营权、是否转让或互换土地承包经营权。特别需要强调的是，每个农户的土地承包经营权作为物权均应受到保护，不能简单以少数服从多数的形式损害个别农户合法权益。在地块整合中应综合统筹土地面积、肥力、位置等，防止因配置不公平或农民利益减损而出现新的问题。二是坚决防止以解决承包地细碎化的名义搞打乱重分，审慎调整承包地，保护好农民的土地承包经营权益。三是不能损害实际经营者的合法权益。若承包地已经流转给他人耕作，那么农户互换土地承包经营权、变更地块位置等需与实际经营者达成一致，造成损害的应承担违约责任。

　　第二，尊重自然规律，因地制宜，不搞“一刀切”。耕地的空间分布和形态受自然因素影响很大，要区分不同地区不同自然条件，不是所有的地方都适合集中连片。有的地方在客观上难以连片，有的地方耕地连片的成本很高，有的地方适宜生长的农作物对连片的要求不高，要综合考虑。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》指出，“要看到，我国人多地少，各地农业资源禀赋条件差异很大，很多丘陵山区地块零散，不是短时间内能全面实行规模化经营，也不是所有地方都能实现集中连片规模经营。当前和今后很长一个时期，小农户家庭经营将是我国农业的主要经营方式。”

　　第三，做好政策衔接和集成，综合运用多种方式探索承包地细碎化问题的解决。其一，尊重市场规律，优先运用市场的手段，例如流转土地经营权，实现经营土地连片，政府和集体经济组织做好服务与风险防范。解决细碎化可以通过土地承包经营权互换、承包地“小调整”等多种方式，相较之下，保持承包经营权不动，通过流转土地实现经营权连片更具优势，不仅能保护农民承包权益而且更为灵活、成本更低。其二，有条件的地方可以结合土地综合整治、高标准农田建设等项目，开展土地承包经营权批量互换的探索，在农民自愿、保持农户原有承包地面积基本不变的前提下，允许集体内部多个农户有序公平互换。其三，承包地细碎化问题解决后，应做好后续的确权登记颁证工作，与土地承包经营权和土地经营权登记有效衔接。

　　(作者单位：中国农业大学土地科学与技术学院)