2020年，中央农办、农业农村部确定全国104个县和3个地级市开展新一轮农村宅基地制度改革试点，贵州省湄潭县被列为新一轮农村宅基地制度改革试点县。在深化农村宅基地制度改革试点工作中，湄潭县坚持农民主体，尊重农民意愿，充分发挥农民集体自主协商作用，引导村集体制定“宅基地及农房建设管理公约”，规范了集体管理行为，明确了管理要求，使宅基地集体所有权的有效实现形式和行使方法路径更加清晰，农村集体经济组织依法行使宅基地规划、分配、调整等权利的制度初步完善，从而实现农村宅基地及房屋建设管理自律自治。

　　确定实施主体。一是明确宅基地所有权主体。2017年湄潭县在全县各村组建村级股份经济合作社后，明确村股份经济合作社是村集体经济组织的表现形式，是村集体资产经营管理的主体。股份经济合作社拥有本村集体土地和其他集体资产的所有权。在改革试点工作中，湄潭县明确宅基地及农房建设管理的实施主体是村股份经济合作社。二是明确“公约”制定主体。按照股份经济合作社章程“涉及集体资产的处置，应当经村股份经济合作社股东代表大会表决通过”的规定，宅基地规划、分配、调整等都涉及集体资产的处置，应当经村股份经济合作社股东代表大会表决通过，因此全县各村的“宅基地及农房建设管理公约”全部由村股份经济合作社组织召开股东代表大会的方式制定，确保“公约”得到集体经济组织成员的广泛支持。村股份经济合作社作为“公约”制定主体，规范了集体管理行为，明确了管理要求，使宅基地集体所有权的有效实现形式和行使方法路径更加清晰，农村集体经济组织依法行使宅基地规划、分配、调整等权利的制度初步完善。

　　制定自治程序。制定“宅基地及农房建设管理公约”分为事前征求意见和股东代表大会审议表决两个程序。一是事前征求意见。村股份经济合作社在前期调研论证的基础上，通过召开党支部、村委会、村股份经济合作社联席会议，理清农村宅基地的占有现状、利用情况和土地资源禀赋，结合农户对宅基地的关注程度和经济社会条件，研究宅基地规划、分配、调整、有偿使用、资金管理的可行性，拟定了《宅基地及农房建设管理“公约”(征求意见稿)》后，分别征求党员代表、村民代表、股东代表意见，并在各村民小组召开群众会，广泛听取群众意见和建议。二是股东代表大会审议表决。在广泛听取群众意见和建议的基础上，村股份经济合作社形成《宅基地及农房建设管理“公约”(草案)》，由村股份经济合作社理事会提交股东代表大会进行审议，根据审议结果进行会议表决，赞成代表超过参会代表三分之二的，《宅基地和农房建设管理“公约”》获准通过。截至今年3月，除县城规划区外，全县共有109个村(社区)召开了股东代表大会，审议并表决通过了《宅基地和农房建设管理“公约”》，已报镇人民政府(街道办事处)审核备案正式生效实施。

　　划定实施范围。宅基地的实施范围包括宅基地取得范围、使用范围和退出范围。一是宅基地取得范围。农村宅基地具有福利性与财产性功能。宅基地的福利性要求依法保障农户无偿取得、永久使用宅基地，并保障宅基地分配的公平性。宅基地的财产性体现在国家保障农户依法享有宅基地使用权和地上房屋等财产权益。因此，“公约”明确农村宅基地取得的范围，只能是具有本村集体经济组织成员资格，经集体经济组织成员大会认定具有宅基地资格权的农户，遵循“一户一宅”规定，以“户”为单位向本村集体经济组织提出申请，按程序审批。二是宅基地使用范围。宅基地的使用分为无偿使用和有偿使用。具有宅基地资格权的农户申请使用贵州省规定标准面积内的宅基地，为无偿使用。超过贵州省规定标准面积的宅基地，实行有偿使用。三是宅基地退出范围。“公约”明确农村闲置的宅基地、通过继承或历史原因形成“一户多宅”的“多宅”部分宅基地、通过其他合法方式取得的宅基地等，可以由农户自愿申请，退出宅基地使用权。对于进入城镇稳定就业且有自有产权住房的农户，鼓励在退出宅基地使用权的同时，也退出宅基地资格权，使他们完全融入城镇，集体经济组织针对相关情形给予经济补偿，激励农户退出闲置宅基地。

　　固定使用标准。农村宅基地使用标准主要包括面积使用、有偿收费标准、方式和方法。一是明确宅基地使用面积标准。在严格落实贵州省土地管理条例规定标准的基础上，“公约”明确拆除旧房重建的，每户最大使用面积不得超过200平方米，经审批新占耕地的，不得超过130平方米，体现了节约集约用地的意识。二是明确有偿收费指导标准。对“一户一宅”的超占部分，采取一次性收取有偿使用费方式。收费指导标准分不同镇村，按超占(使用)面积分阶梯确定不同价格标准收取有偿使用费，体现“超占越多、标准越高、负担越重”的惩罚性导向。收费范围的划定和计费方式的确定必须通过股东代表大会自治的方式研究和决定，使其符合当地经济社会发展水平和土地资源配置现状，确保有偿使用标准的科学性、合理性和可操作性。

　　规范资金管理。实行宅基地有偿使用能够解决所有权与使用权处于“分置”状态下的集体土地所有权虚置问题，收益资金应归土地所有者，资金的用途应由集体确定，这是体现集体土地所有权的重要途径。“公约”要求建立资金收取、管理、分配和监督机制，明确农村宅基地的有偿使用费，主要用于宅基地退出补偿、建设用地储备、配套公共设施和公益事业建设、村民养老保险、集体经济发展等，实现农村宅基地有偿使用收益“取之于民、用之于村、群众受益”的宗旨。收益结余分配需按股份经济合作社章程，由股东代表大会讨论决定。资金由村股份经济合作社收取，缴入银行管理，实行收支两条线，每年向股东代表大会报告一次，接受上级和群众监督。通过规范收益资金的分配和监督管理，有效解决“怎么用好”农村宅基地有偿使用资金的问题。

　　约定配套机制。一是约定承诺机制。“公约”强调了“黔北民居”风格风貌、宅基地申请、房屋施工、验收等农房建设的全过程管理措施。农户在取得宅基地后，须在两年内按要求进行建设并验收。农户要向村集体经济组织作出书面承诺，严格按照批准的用地面积、规划设计、风格风貌等进行建设。新建农房风格风貌须采用县乡村振兴领导小组办公室和县住建局联合审定的《湄潭县“四在农家·美丽乡村”黔北民居升级版设计图集》，并按所选设计图施工建设。二是约定责任机制。农户自建住房需选择经过培训合格的建筑工匠或具备资质的施工单位，并签订施工合同，约定质量和安全责任。建设三层以上(含三层)的住房必须落实专业设计、专业施工，并纳入工程质量安全监管范围。同时规定在合法取得的宅基地上改建、扩建(加层)、拆建或变更宅基地使用用途等情形，必须经本村股份经济合作社初审提出意见，并报上级管理部门审批同意后方可实施。从而夯实村民自我管理宅基地的治理基础，实现农村住宅建设从“农户行为”向村民的“集体意志”转变。三是约定验收机制。“公约”明确，凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地。村民旧宅基地属于应退未退的，不得出具竣工验收意见。

　　(作者单位：贵州省湄潭县委改革办)