实施乡村建设行动是推进乡村振兴战略落地见效的重大举措。2021年中央一号文件明确提出要全面推进乡村振兴，大力实施乡村建设行动。2022年中央一号文件再次强调要扎实稳妥推进乡村建设。2022年政府工作报告提出，“启动乡村建设行动，强化规划引领，加强水电路气信邮等基础设施建设，因地制宜推进农村改厕和污水垃圾处理”。自乡村振兴战略实施以来，各地在村庄规划、基础设施建设和人居环境整治等方面已经取得了一定成效，但仍有一些短板和不足。对此，需要及时准确地识别当前推进乡村建设行动应该注意的重点问题，扎实推进乡村建设行动。

　　一、推进乡村建设行动的现状与基础

　　第一，超过七成的行政村已有村庄规划。乡村建设，规划先行。2019年，中央农办、农业农村部等五部门联合印发《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，明确将加强村庄规划作为实施乡村振兴战略的基础性工作。近年来，各地加快推进村庄规划编制实施。农业农村部的数据显示，到2020年底，全国有村庄规划的行政村共37.06万个，比上年增加2.09万个;有村庄规划的行政村占比达到70.67%，比上年提高7.19%。目前，全国大部分的行政村已有村庄建设规划，这为今后深入推进乡村建设行动奠定了坚实基础。

　　第二，农村的供水、供电、道路和邮政等基础设施建设取得显著成效。自乡村振兴战略实施以来，农村各类基础设施建设的进程加快。从取得的成效上看，到2020年，全国农村的供水普及率达到83.37%;农村地区已经基本实现稳定可靠的供电服务全覆盖;全国已有43.93万个行政村实现了村内主要道路全部硬化，占比达到83.78%;全部乡镇都已经建有邮政局所，全部建制村实现了直接通邮，97%的乡镇已有快递网点。但从主要短板和不足上看，2020全国农村的燃气普及率仅有35.08%，较城镇地区仍有差距。2021年，现有行政村已全面实现“村村通宽带”，但农村地区的互联网普及率约为57.6%，比城镇地区的互联网普及率低23.7%。

　　第三，农村人居环境实现明显改善。生态振兴是乡村振兴战略的具体要求之一，整治农村人居环境是乡村建设行动的重要内容。自2018年开展农村人居环境整治三年行动以来，村庄环境持续改善，现已基本实现干净整洁有序。到2020年，全国对生活垃圾进行收运处理的行政村占比超过90%，农户使用卫生厕所的比例达到68.0%，农村生活污水治理率达到25.5%。在此基础上，2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治提升五年行动方案(2021—2025年)》，强调“十四五”时期要实现农村卫生厕所普及率稳步提高，农村生活污水治理率不断提升。有研究表明，到2025年，全国有条件实现农村卫生厕所普及全覆盖、农村生活污水处理率大幅提高。

　　二、当前乡村建设实践中存在的主要问题

　　第一，部分村庄规划的科学性、实用性、前瞻性不强。在超过七成行政村已有村庄规划的基础上，村庄规划的“质量”问题相对突出。其一，一些地区主要采用城市规划的思路和理念来编制村庄规划，对农民实际生产生活需求的重视不够，对乡村特有的文化氛围和习俗传统重视不够，导致部分村庄规划的“城市味道”过重，村庄规划的科学性不强。其二，一些地区涉及村庄发展的规划数量较多，不同部门针对乡村发展制定的规划并行，尚无多规合一的实用性村庄规划。其三，未来农村人口老龄化的进程将会加快，但部分村庄在进行规划编制时对村内的养老和医疗等公共设施、农房的适老龄化改造考虑不周，村庄规划的前瞻性不强。

　　第二，一些地区在农村基础设施建设中形成了新的乡村债务。近年来，村级债务形成的最主要原因是公益性事业建设的超预算支出。为了实现改善农村基础设施和提升村容村貌的目标要求，一些村集体经济组织以拖欠工程款等方式开展道路硬化、环境整治工作，因此形成了较多的新增债务。在对内蒙古自治区的调研中发现，部分村的应付款项几乎占其乡村负债总额的100%。

　　第三，有些地区忽视了农民主体地位，导致乡村建设的整体进展较慢、质量不高。坚持农民主体地位是乡村振兴的重要原则，也是推进乡村建设的重要基础，但一些地区在推进乡村建设时却忽视了农民主体地位。一方面，一些地区出现了“政府大包干”等现象，农民成为了乡村建设的“旁观者”，其实际生产生活需求和当地乡村建设的主要内容脱节，导致建设进展缓慢。另一方面，存在忽视农民主观意愿搞“一刀切”的情况，例如在农村改厕工作中，一些地区为完成指标搞“数量工程”，忽视了当地的实际情况和农民需求。一些地区在完成改厕之后，相应的配套运行管护、下水处理等设施不完善，整体的建设质量有待提高。

　　第四，数字乡村建设的“孤岛”现象突出。其一，由于缺乏统一的数字信息化平台建设规范，一些地区在数字乡村建设中存在重复建设、“百花齐放”等问题，各种数字平台不相适应，大数据管理零散，很难实现高效互联互通。其二，各类数字平台散布于不同行政管理部门中，信息数据完整性不强、关联度不高、碎片化严重，没有形成共联共享的数字乡村格局，信息孤岛的现象比较明显。其三，物联网设施设备在农业生产及农村生活中的应用开发程度差，技术水平弱，存在管理平台功能简单、数据来源不充分等问题，数字基础设施服务实际生产生活的能力不足。

　　第五，东北地区的乡村建设进度相对滞后。农业农村部的统计数据显示，东北地区农村在村庄规划、道路等基础设施建设上的进度相对滞后且明显低于全国的平均水平。例如在农村的道路交通上，东部、中部、西部村内主要道路全部硬化的行政村占比均超过85%，但东北地区仅有56.72%。与全国其他地区相比，东北地区的农村人口外流相对突出，地广人稀的特征决定了其乡村建设的实施路径与其他地区也有不同。在全国加快推进乡村建设的进程中，东北地区还应结合当地农村的地理、人口和经济特征，积极探索乡村建设行动的有效形式。

　　三、健全完善乡村建设行动实施机制的对策建议

　　第一，定期评估村庄规划实施效果并进行动态调整完善。其一，统筹城镇和村庄布局，科学确定不同村庄分类，加快推进有条件有需求的村庄基于第三次全国国土调查的主要数据成果科学编制或调整村庄规划。要考虑到农村当地的区位条件、人口结构和流动情况以及所在地区未来城镇化的发展趋势，同时也要避免脱离实际追求村庄规划全覆盖。其二，定期开展村庄规划实施建设效果评估，鼓励各地在不突破约束性指标和管控底线的前提下，持续探索村庄规划的动态维护机制。同时，还应在村庄规划中注重保护传统村落，保留村庄风貌，留住乡愁。

　　第二，强化乡村建设行动的投入保障，避免集体经济组织因为开展建设陷入新的乡村债务中。一方面，各地要坚持立足村庄现有基础开展乡村建设，维护好、利用好村内已有的各类基础设施，不超越发展阶段搞开发建设。另一方面，要支持地方政府发行用于农业农村基础设施建设的一般债券和专项债券;鼓励支持各类金融机构设立乡村振兴事业部，强化金融行业支持乡村建设行动的服务导向。

　　第三，在建设周期上坚持“长短结合”，循序渐进开展乡村建设。一方面，开展乡村建设必须尊重客观规律。从2020年乡村振兴战略的基本制度框架搭建完成，还需要用30年的时间实现到2050年乡村全面振兴的目标要求，这期间需要持续开展高标准的乡村建设，不可一蹴而就。对此，应当充分考虑到农民对各类建设的接受程度和实际需求，长期性地扎实开展乡村建设。另一方面，对于农民有迫切需求的建设内容，还需要尽快在短期、中期内通过“三年行动”“五年行动”等方式加快推进。对此，各地应当基于《乡村建设行动实施方案》，结合当地农业农村基础设施等公益事业的短板和不足，有重点、有层次地扎实开展乡村建设行动。

　　(作者单位：农业农村部农村经济研究中心、中国农业大学经济管理学院)