随着城镇化推进和集体土地陆续被征用，北京市朝阳区部分村庄建制被撤销，集体经济组织成员全部进入城镇社会保障体系，但部分集体资产没有得到及时、妥善处置，一度引发群众不满。对此，朝阳区在农村集体经济组织资产处置方面进行了积极探索，本文基于朝阳区的相关政策实践，重点探讨村级集体经济组织资产处置问题。

　　一、总体情况

　　朝阳区地处北京规划中心城区东部，辖区面积470.8平方公里，下辖24个街道、19个乡，下设144个村、259个社区。2004年以来，按照北京市委、市政府《关于进一步深化乡村集体经济体制改革 加强集体资产管理的通知》和《北京市撤制村队集体资产处置办法》，朝阳区以“资产变股权、农民当股东”为基本方向，积极推进农村集体产权制度改革，同时对新批准的撤制村队资产进行处置，有序解决历史遗留的撤制村队资产处置问题。

　　目前朝阳区绝大多数乡已完成历史遗留的撤制村队资产处置工作。截至2021年底，全区累计完成41个村、189个原生产队集体资产处置工作，涉及12个乡、10.6万人，兑现资产22.1亿元，人均2.1万元。总体上，撤制村队集体资产处置工作比较平稳，原队社员是比较满意的，在妥善解决历史遗留问题、保障原队社员权益的同时，切实维护了社会和谐稳定。

　　二、现实问题

　　朝阳区的农村地区是首都东部最大的城乡接合部，不同村集体在经营管理、资源禀赋、土地开发利用等方面存在较大差异，集体经济呈现明显的分化趋势。在此情况下，集体资产处置已不再局限于传统意义上的撤制村队，而是扩展到部分尚未撤制的村。相对于现实需求来看，农村集体经济组织资产处置政策是严重滞后的。

　　(一)村级集体经济不断分化，部分村集体资产亟待处置。城乡接合部地区的集体经济主要依赖集体土地和房屋租金收入，在集体经济组织成员普遍要求增加集体收益分配的压力下，人员工资、福利补贴等支出具有“只能增、不能减、至少维持不变”的刚性特征，形成“高收入、高支出”的惯性，尤其是近年来受绿化建设、土地储备、棚户区改造、疏解非首都功能等政策影响，有的村实施大规模拆迁腾退，而新的产业项目建设迟缓，造成集体收入增长缓慢甚至减少，收不抵支问题比较突出。据统计，2016—2021年朝阳区村级集体经济组织亏损面保持在40%上下，最低的2020年为29%，最高的2018年达58%，历年盈亏相抵后均为负值，有14个村连年亏损，2021年末有79个村累计利润为负值(亏损)，亏损额最大的村累计亏损高达5.2亿元。

　　从人地关系和发展趋势看，当前朝阳区村级集体经济组织有三种类型：一是成长型，表现为村集体供养的农业人口较少或已全部转非，集体有经营性建设用地和经营性资产，每年有稳定的租金收入，且有收支结余，集体资产可实现保值增值，具备向集体经济组织成员分红的条件。二是萎缩型，表现为集体供养的农业人口较多，经济负担较重，村集体长期入不敷出，账面资产不断减少甚至已资不抵债，但集体有尚待开发的经营性建设用地或者将被国家征收的规划建设土地，未来可用于平衡资金，短期内不具备分红条件，也不具备资产处置条件。三是冻结型，表现为集体土地被全部征用，集体经济组织成员全部纳入城镇社会保障体系，劳动力根据个人意愿，可选择自谋职业、一次性领取人员安置费或由乡村集体经济组织安置就业，老年人全部按月领取养老金。集体既无经营性建设用地，也无经营性活动，资产基本处于冻结状态，货币资金只能存入银行获得有限的利息收入。考虑到物价上涨、每年需扣除一定的财务管理成本和审计费用等因素，资产实际上没有增值空间，面临“有资产、无经营”的窘境。

　　(二)资产处置政策出现空白，部分政策规定亟待调整。一是缺少新的政策指引。2018年，北京市政府在宣布《北京市撤制村队集体资产处置办法》等文件失效的同时，要求各区政府、各部门、各单位做好政策衔接，防止出现管理“真空”，持续开展规范性文件“立改废释”工作。一些从事农村集体资产管理工作的基层同志据此认为，市政府既然“废(止)”有关文件，就是要求村集体不再分家底，只能推行产权制度改革，对“立改释”工作有所忽略，并未研拟新的政策文件。二是原有政策规定不尽合理。比如，《北京市撤制村队集体资产处置办法》规定，对于集体资产数额较大的撤制村、队，要积极创造条件进行改制，发展规范的股份合作经济;对于撤制村、队集体资产数额较少，或者没有条件继续发展规范的股份合作经济的，可将集体资产分配给集体经济组织成员。问题是，集体资产数额多少算较大，多少算较小，缺少公认合理的标准;哪些情形属于“没有条件继续发展规范的股份合作经济”，也缺乏清晰的界定。事实上，是否发展规范的股份合作经济，不该与资产规模挂钩，而应当与资产收益挂钩。从维护集体经济组织成员利益出发，如果资产规模较大，但收益水平过低，分家底可视为一种稳妥的资产处置方式;反之，如果资产规模较小，但收益水平较高，发展规范的股份合作经济应当成为优先选项。三是把撤销村建制与产权制度改革完全捆绑在一起。以前村集体土地全部被征用、农业人口全部转非之后，如果集体经济缺乏发展空间，经上级有关部门批准后，可以先撤销村建制，再处置集体资产。近年来有关部门把产权制度改革作为撤村的前置条件，要求完成产权制度改革之后方可撤销村建制，致使冻结型集体经济组织资产处置问题复杂化、长期化。如某乡现有4个村，全乡4584名农业人口数年前已全部转非并进入城镇社会保障体系，村集体资产早已“封账”，从维护集体利益出发，本该撤村处置资产，由于集体成员意见分歧较大，产权制度改革进展缓慢，迟迟无法撤村。为维持村级组织运转，乡集体每年不得不提供资金补贴，弥补各村收支缺口，仅2021年补贴额就达1446万元，造成乡级集体资产不断被消耗，客观上不利于发展壮大集体经济。

　　(三)政策解读存在偏差，没有吃透文件精神，脱离基层实际。一是把集体资产分配等同于集体资产流失。《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出，“坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失”。有人以此为据，认为集体资产不得用于分配，否则就是集体资产流失。应该看到，集体资产流失与分配集体资产是两回事，集体资产流失仅限于个人或单位无偿使用(借用)、低价承租或受让集体资产，或者未将集体资产及其收益纳入规范化管理，造成资产及收益被侵占、私分、转移、损毁等损害集体利益的情形，但在集体经济组织内部分配资产不属于资产流失，文件也没有对此作出限定。二是曲解土地补偿费分配政策。《北京市建设征地补偿安置办法》规定，“土地补偿费支付给被征地的农村集体经济组织或者村民委员会，用于农村村民生产生活”，《农业部关于加强农村集体经济组织征地补偿费监督管理指导工作的意见》规定，“2004年以前的土地补偿费，没有分配的，仍归农村集体经济组织管理使用，原则上不得用于个人分配”。有人以此认为土地补偿费要用于农村村民生产生活，原则上不得用于个人分配。事实上，土地补偿费归农村集体经济组织所有，按照最高人民法院的司法解释，可以在其内部分配。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定，“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费”。由于政策解读出现错误，导致一些人看来，资产留在集体账面上，无需承担任何责任，万一分配资产违反政策，则可能会被问责。

　　三、政策建议

　　鉴于城乡接合部集体经济存在明显分化现象，应当坚持解放思想，完善政策，在发展壮大农村集体经济的同时，积极稳妥处置村集体资产。

　　(一)明确政策取向。随着农民身份向城市居民身份的转变以及城乡社区的融合，发展壮大城乡接合部农村集体经济，应当区别不同情况，从客观实际出发，因地制宜，宜股则股，宜分则分，分类有序推进，不搞一刀切，切实把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益落到实处。一是成长型集体经济组织可按“撤村不撤社，农民当股东”的改革思路，大力发展社区型股份合作经济，让改革红利充分惠及集体经济组织成员。二是萎缩型集体经济组织应加快培育产业支撑，逐步实现收支平衡，在集体产业用地完成开发或者集体土地全部被征用之后，如集体经济有良好发展前景，应重点发展社区股份合作经济，如集体经济缺少发展空间，可启动资产处置工作。三是冻结型集体经济组织与传统的农村集体经济组织不同，本身属于无集体土地、无农业人口、无经营性资产的“三无村”，其货币资金难以保值增值，即使存在其他可变现的非经营性资产，也没有增值的空间，应当尊重集体经济组织成员意愿，保障其财产权益，及时妥善处置集体资产。

　　(二)完善政策规定。一是不要把完成集体产权制度改革作为撤销村建制的前置条件。对于土地全部被征用、农业人口全部转非且被纳入城镇社会保障体系的“三无村”，经乡镇人民政府申请，上级主管部门批准可撤销村建制，而不再与产权制度改革捆绑在一起，以便适时推进集体资产分配工作。二是做好规范性文件“立改释”工作。鉴于北京市原有相关文件已被废止，建议由区县人民政府制定规范性文件，明确撤制村集体资产处置的适用对象、处置原则、资产范围、分配依据和处置程序，切实解决好政策断档问题。土地补偿费可依照法定程序纳入撤制村集体资产分配，也可由村集体经济组织决定采取其他形式分配。

　　(三)支持基层创新。支持农民创新创造是农村改革取得成功的一条重要经验。对于政策没有作出规定的，只要有利于维护集体及其成员合法权益，就应当鼓励农民探索和创新，认真总结和推广好的做法和经验，及时纠正发现的问题，切实规范集体资产处置行为。对于由于人为因素造成农村集体经济组织和农民资产权益受损的，应及时制止，依法依规处理。对于不合理的政策规定，应当遵循法律基本原则，适时进行修订和完善。

　　(作者单位：北京市朝阳区经管站)