浙江省象山县地处长三角南缘、浙江中部沿海，农业人口34万人，其中常年外出劳动力7.5万人，闲置宅基地和闲置农房问题比较突出。新一轮农村宅基地制度改革试点实施以来，象山县结合宅基地基础信息调查和浙江省全面开展的数字化改革，开发了“农村闲置宅基地盘活应用系统”。目前该系统已在线流转闲置宅基地47宗。

　　一、闲置宅基地盘活应用系统的主要功能

　　象山县三面环海，文旅资源丰富，闲置宅基地具有较大盘活潜力。但以往闲置宅基地多是在小范围内点状盘活，政府未能详尽掌握闲置数据，未能解决农户与市场对接等问题。为此，象山县在农村宅基地管理信息平台中设置盘活系统，该系统突出数据共享，贯通了农业农村、自然资源和规划、文化和旅游等11个部门，设置了闲置感知、资源发布、资源招商、审批服务、过程监管等5大功能场景。

　　(一)利用电、水数据智能识别闲置宅基地，建立了真实、完整、动态的闲置资源库。象山县将年用电量低于200度、用水量低于30吨的宅基地和农房判别为潜在闲置宅基地。以此标准，全县潜在闲置宅基地约3万宗，占总量的24.1%，在系统识别潜在闲置宅基地后，有关基层网格员进行核查，并确认农户是否有盘活意愿。

　　(二)对闲置宅基地合法性审核、精准画像和多层次市场发布，提高了成交率和溢价率。一是盘活系统接入了国土空间规划和不动产登记数据，对闲置宅基地在上网发布前进行“一键审核”，从源头上杜绝“问题宅基地”入市。二是对闲置宅基地量化评分、精准画像，方便投资主体筛选。三是盘活系统接入县产权交易平台，同时对接了第三方发布平台，辐射省域和全国市场。多层次立体化发布增强了闲置宅基地的网络曝光度，提高了成交率和溢价率。之前，象山县闲置宅基地租赁价格稳定在每平方米每年50~80元，目前在线成交价格可达每平方米每年100元左右。

　　(三)对盘活相关业务“一站式”审批，显著缩短审批时限。宅基地流转及后续的资源开发、产业运营涉及诸多审批事项。象山县开展跨部门业务流程优化，盘活系统集成合作建房审批、民宿经营审批、营业执照办理、抵押贷款申请等审批事项，为用户提供“一站式”服务，并可在线查询流程进度。在此之前，申办民宿需要跑多个部门，填写各种表格，进行逐项审批。系统上线后，足不出户即能办领证照，审批时限也从60天缩短至15天。

　　(四)利用“大数据”全程监管，实现监管闭环。在前期实践中，象山县针对闲置宅基地交易、签约环节，探索建立了乡镇、村级闲置宅基地交易服务站和“三方协议、一方鉴证”(在乡镇政府的鉴证下，村集体、农民和投资方签订三方协议)等较为完备的监管体系。但在合同纠纷多发的履约环节，监管力度依然较为薄弱。现在，通过盘活系统实时监测行政处罚、抵押贷款、经营收益等数据，可以实现对履约付款、经营不善、权属纠纷、用途变更等方面的智能预警，确保政府提前介入和及时处置。

　　二、政策“组合拳”保证了盘活系统顺利运行

　　(一)抓住“人”的要素，健全宅基地收益分配机制，激发了集体和农民开展盘活利用的内生动力。调研发现，单个农户盘活闲置宅基地难度大、效益差，但如果村集体能积极参与，就能与农户形成合力。象山县通过宅基地“三权分置”改革，完善宅基地集体所有权行使机制，在确保农民权益基础上，通过盘活闲置宅基地拓宽了村集体增收渠道。一是集体开发直接获益。支持有实力的村集体对闲置宅基地统一规划、统一经营，也可采取租赁、入股、合作建设等方式，与社会资本共同开发。二是开展社会化服务收取合理报酬。农户自主经营民宿、农家乐等，村集体提供对外推介、环境卫生保洁、游客入住登记管理等服务，并向经营户收取一定管理服务费。如墩岙村是民宿大村，村集体根据盘活系统中动态监测的民宿入住数据，按照12元/人次的标准收取管理服务费。村集体收益增加，可进一步完善公共服务设施，吸引更多游客，形成良性循环。

　　(二)抓住“地”的痛点，拓宽宅基地用途，显化了宅基地财产性价值。象山县在依法合规的前提下，积极拓宽宅基地的多重用途。在盘活系统中，村集体或农户可以自主选择闲置宅基地盘活方式和利用业态，盘活方式主要有租赁、合营等，利用业态以乡村旅游和现代农业为重点，主要有“闲置宅基地+民宿经济”“闲置宅基地+现代农业”“古宅回收+活态传承”“集体资产+招商引资(物流、电商等)”等多种模式。闲置宅基地流向出口的打通，显化了财产性价值，促进了资源向资产转化。

　　(三)抓住“市场”的逻辑，重构和规范宅基地流转市场，提振了市场需求和信心。长期以来，在限制宅基地流转的政策下，难以形成有序、规范的市场，但“隐性流转”广泛存在，各方权益得不到保障。象山县适度放活宅基地使用权，重构和规范了宅基地流转市场。一是扩大宅基地使用权流转范围，提振市场需求。结合宅基地制度改革试点，探索宅基地跨集体转让，但要求受让人为县域范围内符合宅基地申请条件的村集体成员。此外，允许并鼓励宅基地资格权人将宅基地(农房)使用权作价入股，与投资者合作建房、合作经营。二是率先探索“三权分置”登记颁证，增强投资人信心。当宅基地和农房使用权流转时，农户和流转对象可以凭借流转协议申请变更登记，并分别获得不动产权证书。农户的权利类型登记为宅基地资格权和房屋所有权;流转对象的权利类型则登记为宅基地使用经营权和房屋使用经营权。目前，象山县已累计发放“三权分置”不动产权证书125本。三是制定标准化流转合同，建立定价议价机制。推出宅基地使用权流转三方合同(样本)，实施“三方协议、一方鉴证”，明确投资者权益、使用期限、用途范围、权利处分等，强化履约增信。此外，根据交通区位、资源条件、供需关系等要素，分区域动态调整流转基价，确保流转价格在合理范围。

　　三、思考和启示

　　象山县闲置宅基地盘活利用，以数字技术为矛、政策体系为盾，是“数字宅改”的有益探索，其做法有一定借鉴意义。一是盘活系统实现了农户与市场对接，提高了闲置宅基地成交率和溢价率。这也符合国际上治理农房闲置的一般经验，如日本国土交通省于2018年建立了国家“空房·空地银行”(即空房、空地数据库和在线交易系统)。二是利用电、水数据智能识别闲置宅基地，具有动态性、准确性和完整性优势，也大幅降低了基层工作负荷，可作为闲置宅基地调查的重要补充手段。三是在宅基地“三权分置”改革框架下，抓住“人、地、市场”的牛鼻子，制定了“激励主体、扶持产业、规范市场”的盘活政策体系，针对性和可操作性强，保障了盘活系统高质量运行。

　　(作者单位：中国农业科学院农业信息研究所)