明确农村集体经济组织立法的调整范围是确保法律起草针对性的重要前提。根据法律拟调整范围，确定农村集体经济组织立法的主要功能，并据此明确法律草案的基本框架，是开展立法起草工作的基础。

　　一、关于立法的调整范围

　　(一)从现行法律政策规定看。按照《宪法》规定，农村集体所有制经济，涵盖社区性集体经济组织统一生产经营、专业性合作经济组织合作经营，以及农村供销合作社合作经营等多种具体实现形式，表现在实践中，其组织载体包括社区性农村集体经济组织、农民专业合作社、供销合作社、农村信用合作社、乡镇集体企业等多种类型。针对不同类型的农村集体经济的组织载体，国家通过制定相关部门法分别予以规范。比如，从事同类农产品生产、销售等业务的农民组成的跨社区专业合作社由《农民专业合作社法》规范，原农村信用社改制的农村商业银行由《商业银行法》规范，规范供销合作社发展的《供销合作社条例》也正在制定中。

　　2016年，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，明确农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社。2020年颁布实施的《民法典》也将农村集体经济组织法人明确为不同于城镇农村合作经济组织法人的一类特别法人。综上可以推断，从现行法律政策框架看，当前亟需通过立法来规范的农村集体经济组织，仅指通过农村集体产权制度改革形成的社区性经济组织，不应包括农民专业合作社、农村供销合作社和农村信用合作社。

　　(二)从地方立法实践看。从地方先行制定的农村集体经济组织相关条例看，其立法的调整对象主要是：在生产队、生产大队及原人民公社基础上通过集体产权制度改革形成的以土地集体所有为核心的社区性农村集体经济组织(经济合作社或股份经济合作社)。如1992年出台的《浙江省村经济合作社组织条例》中明确，“本条例所称的村经济合作社，是指在农村双层经营体制下，集体所有、合作经营、民主管理、服务社员的社区性农村集体经济组织”。2020年出台的《黑龙江省农村集体经济组织条例》中规定，“本条例所称农村集体经济组织，是指在集体统一经营和家庭分散经营相结合的双层经营体制下，土地等生产资料归全体成员集体所有，具有公有制性质的农村社区性经济组织”。

　　二、关于立法的主要功能

　　从我国集体经济的演变历程看，阐释农村集体所有的各类资源资产的产权关系及其管理经营机制等，需要《农村土地承包法》《土地管理法》以及正在起草的《农村集体经济组织法》等多部法律法规共同规范。因此，农村集体经济组织立法的功能定位应是有所为、有所不为，即重点对集体经济组织的基本特征和运行机制进行规范，主要包括：明确农村集体经济组织的特别法人属性，构建符合国情农情的集体成员管理制度，建立符合市场经济和现代企业制度要求的内部运行机制，明确针对集体经济发展特点的优惠扶持政策，以及构建保障有力的管理服务机构体系等。而对于集体经济组织成员如何依法承包集体土地、如何依法享有宅基地权益等，应主要由《农村土地承包法》《土地管理法》等法律以及宅基地相关管理规章共同规范。

　　三、关于草案的基本框架

　　按照以上思路，根据起草领导小组两次全体会议精神和起草工作小组两次集中研讨情况，建议《农村集体经济组织法草案》分8章起草。具体规范内容如下：

　　第一章是总则，主要规范立法的目的依据、调整对象和法律地位，农村集体经济组织的组织原则、财产与责任、集体资产范围、组织功能、业务范围、支持措施、管理和指导服务机构等。

　　第二章是农村集体经济组织的确认和设立，主要规范农村集体经济组织的确认和设立条件，组织的章程、名称、住所、设立大会、登记注册等。

　　第三章是农村集体经济组织的成员，主要规范初始成员组成，新加入成员身份的取得、排除标准、丧失标准及程序，以及成员名册和成员权利义务等。

　　第四章是农村集体经济组织的内设机构，主要规范成员大会、成员代表大会、理事会、监事会等机构的召集与主持、议事规则、表决程序，主要经营管理人员、理事、监事的职责和禁止行为等。

　　第五章是集体资产管理和收益分配，主要规范农村集体资产管理和财务管理制度，未承包到户、由集体统一管理运营的经营性资产收益权量化、收益分配和审计监督等。

　　第六章是农村集体经济组织的变更、终止，主要规范合并、分立、变更、解散、清算、改制、注销、重整等。

　　第七章是农村集体经济组织的扶持措施，主要规范农村集体经济组织的财政、税收、金融、土地和人才等其他支持措施。

　　第八章是法律责任，主要规范集体经济组织主要负责人、登记部门的法律责任，违规担保、违法举债分配的法律责任，农村集体经济组织成员身份认定的行政处理、司法审查、救济途径等。

　　(作者单位：农业农村部政策与改革司)