党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，向全世界宣告“中国之治”开始扬帆起航。乡村治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是社会治理的基础和关键。党的十九大报告明确提出，要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。与国家治理体系和治理能力现代化的目标相比，当前乡村治理体系和治理能力仍存在许多不适应、不匹配、不完善之处，尤其在乡镇执法领域。乡镇执法作为乡村治理体系的重要组成部分，是国家治理体系的末梢，其执法成效直接影响并制约着乡镇治理能力和治理水平。本文通过深入剖析当前乡镇执法面临的问题，提出执法权向乡镇延伸以推动乡村治理体系治理能力现代化的有关建议。

　　一、乡镇执法的现状

　　按照当前的制度设计，我国大多数执法权采取了县乡两级配置，县级执法部门是主要的执法主体，拥有更高的执法权限和决策能力;乡镇一级主要由县级部门在乡镇的派出机构根据职能分工进行执法，负责一些简单、常规化的事务。乡镇执法权的配置呈现出纵向上县乡两级分配、横向上多部门散布的结构，执法权配置的权重呈现出纵向重心过高、横向分布过散的特征。这种执法权的分配模式，让乡镇政府成为依法管理、依法行政的最前沿阵地，便于其充分发挥与农民群众打交道最直接、最经常的政治优势和组织优势，但也在执法实践出现很多问题。

　　(一)乡镇政府的执法权与责任不匹配。乡镇政府在治理实践中负有属地管理责任，然而，现行的执法权配置状况并不能为属地管理责任的落实提供保障，有责无力的尴尬处境迫使乡镇政府只能发挥主观能动性来实现执法权缺失领域的治理，由此引起两方面的后果：一是选择性执法进一步被强化，一些被考评问责的内容得到优先执行，不被上级政府重视的则流于形式。二是乡镇政府被迫采用情感、人情面子、甚至暴力手段等大量非正式、非规范的治理手段，这无疑淡化了执法本应具有的法治色彩，与国家治理所要求的法治方向不完全相符。

　　(二)乡镇执法的渗透力不足。我国是县、乡、村治理单元和三者串联并行的国家治理基本体制框架，现有执法权“县局机关—派出机构”的配置，让设立在乡镇的站所、分局变成执法“一线”，但并不表示国家权力就能深入基层。第一，县级政府部门享有执法主体资格，却不能及时获取违法信息;派出机构直面执法事务、却不能及时做出回应，何时执法、如何执法均受到县局机关的管理，“看得见的管不着、管得着的看不见”问题普遍存在。第二，执法资源大多集中在县级政府部门，派出机构缺乏相应的执法资源，严重制约执法效果。以违法破环耕地为例，耕地广泛分布在人群集聚较少的地区，虽然遥感卫片在一定程度上提升了执法部门发现违法事实的效率，但是作用有限。违法破坏耕地的监管工作依旧需要基层执法部门的不断巡查。然而，由于乡镇基层的执法资源有限，巡查的频次和范围受到限制，违法行为很难被及时发现，一旦违法事实形成，就会给耕地保护带来难以估计的困难。第三，乡镇与村庄之间的紧密联系，让乡里乡亲间的情面、亲缘关系等乡土资源为乡镇执法提供了很多便捷。但随着社会不断变革，乡镇政府同基层社会的关系日渐疏离，致使乡镇政府原本具有的强渗透力也有所弱化。

　　(三)乡镇执法的综合性不足。执法部门须依法履职，法律虽明确了执法权归属，但是执法任务本身却可能是边界模糊、不易直接明确执法权属的。如果僵化地依照法律所确定的分类体系去“剪裁”执法任务，既容易造成认识上的偏差，也不利于问题的有效解决。同时，部门间的刚性分工结构也在一定程度上强化了部门的领地意识，让执法部门之间产生“壁垒”。一方面，执法需要投入资源，并且要承担相应的法律责任，其背后还包含了执法部门对政绩的预期;在获得利益和承担风险的天平上，执法部门往往不愿积极主动去参与其他领域的执法，也不会轻易允许其他部门介入到自己的业务领域，这无形中加大了部门合作的难度。另一方面，各执法部门间的行政级别大多是平级关系，意味着部门之间不存在“命令服从”的互动模式，部门间也难以自发地形成联合。鉴此，针对一些跨部门的治理难题，地方政府不得不通过专项行动、联合执法来适应社会治理的需求。但这种临时性的专项行动往往只能应对“冒头”的典型问题，不适用于日常的轻微违法，这就可能给公众造成一种“摇摆执法”的认知，在一定程度阻滞执法威慑力的持续输出，降低对法律规范的重视程度。

　　以农村宅基地执法为例，新修订的《土地管理法》虽然明确农民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占土地建住宅的执法职责，但与违法行为相关的宅基地用地规模、年度用地指标的确定与分配、乡村建设规划许可、新增宅基地使用农用地的转用审批等农村宅基地管理职责并没有赋予农业农村部门，仍然由自然资源部门负责。由于农业农村部门不掌握前期规划、指标、审批、许可等相关情况，对农民占用的土地是农用地还是建设用地、是否符合规划、是否办理过相关审批手续都无法判断，只能请求自然资源部门协助调查认定。如果没有部门间的合作与综合性的行政措施，宅基地违法行为很难得到确认和查处。

　　二、执法权向乡镇延伸的意义

　　(一)执法权向乡镇延伸，是解决乡镇权责统一的需要。任何行政组织都需要贯彻权责统一原则，有责无权则无法尽责，而有权无责则容易滥用权力。随着农村经济社会的快速发展，乡镇政府作为最基层的国家权力执行机构，承担的职责更多，理应从法律上赋予其更多与职责履行和管理需要相匹配的国家权力，特别是依法管理能力，这样才能有助于乡镇政府实现权责一致，也能在一定程度上避免乡镇政府出现不履责或迫于责任压力出现的恣意管理行为。

　　(二)执法权向乡镇延伸，是推进依法行政的需要。乡镇作为基层违法行为的“第一道防线”，其依法行政水平直接影响法治政府建设目标的实现，也关乎政府的形象和公信力。执法权向乡镇的延伸，必然同步带来与执法相关的培训、考核和制度建设要求，这无形中对提高乡镇执法的规范化水平和执法人员的能力水平创造了条件，从而为提高依法行政水平创造了可能。

　　(三)执法权向乡镇延伸，是提高行政效率的需要。乡镇执法上的脱节问题，直接导致面对违法行为，乡镇“看得见却管不着”，而县级相关执法部门“管得着却看不见”。同时，很多乡镇虽有“七站八所”，但条条分割、多头执法、各自为政、单兵作战，甚至还出现职责重复交叉、执法扰民等现象。执法权向乡镇延伸以后，必然会促使乡镇以集中执法权为“抓手”，将分散在各部门的执法资源整合，从而破解执法中普遍存在的“孤岛”困局，变专业执法为综合执法，有效提高执法效率。

　　三、执法权向乡镇延伸的有关建议

　　当前的乡镇执法存在着渗透力不足、综合性不强、乡镇政府“权小责大”等问题，造成问题的原因是多方面的，既有制度层面的因素，也有社会层面的因素。为了应对前述问题所带来的治理弊端，各地纷纷探索开展乡镇执法体制改革。2019年，中央专门印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，要求推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法。这为执法权向乡镇延伸指明了方向、提供了遵循。具体操作中，提出如下建议。

　　(一)减少执法层级，合理下放执法权。乡镇政府在国家治理体系中具有重要地位，其本身也在一定程度上具备回应基层诉求的能力，适当地放权给乡镇政府，有助于提升治理成效。但具体放权的领域和范围，应从当地实际出发，同时必须充分考虑乡镇部门的权力承接能力。比如，农村宅基地执法问题，鉴于宅基地的审批权限已经下放给了乡镇政府，同时乡镇政府对宅基地的监督管理具有独特的政治优势和组织优势，有条件的地区可以按照“谁审批、谁监管”的权力运行原则，探索将农村宅基地执法事项纳入省级政府赋权清单，明确乡镇政府的行政执法主体地位，并由县级自然资源部门、农业农村主管部门加强业务指导和监督。

　　(二)实现综合执法，理顺内部关系。基层一支综合队伍管执法，可以将过去的“九龙治水”变成“一龙管水”，但其综合效果能否充分发挥，还取决于这条“龙”管得好不好。一方面，要将分布在不同执法部门的执法权集中在同一个部门来行使;另一方面，要在新的部门之内将这些权力以一种稳定的方式形成互助关系，只有理顺内部关系、强化内部管理，才能让综合真正发生“化学反应”，提供执法合力，解决复杂问题。建议应当确定综合执法机构的内部运行模式，就是要明确执法人员是按照“术业有专攻”、各自发挥专业执法能力的模式，还是以培养“通专结合”的综合型执法人员为目标，让所有执法人员均拥有不同领域的执法能力、能够单独进行综合执法的模式。内部运行模式确定后，就要着力加强执法机构的规范化建设和执法人员的培训，提升执法能力和水平。

　　(三)加强规范化管理，提升执法能力。执法权责到位、综合执法队伍建起来以后，最迫切的事就是规范化管理和提升能力。一方面要尽快建章立制。要根据新乡镇行政执法的特点和执法侧重点，制定一系列有针对性、便于实际操作的规章制度，比如行政执法“三项制度”、行政执法举报投诉制度、行政执法考核奖惩制度等一系列制度。通过规范化建设进一步明确行政执法机关的执法目标和执法责任，规范执法行为，不断提高执法水平与执法效果，防止和减少行政干预、说情风的发生，以达到依法行政、规范执法的目的。另一方面，要加强队伍建设。在严把进人关和考核上岗关的同时，加大对执法人员的培训力度，加强教育管理，确保其遵纪守法，秉公执法。此外，要加强对乡镇政府领导的法治培训和教育，增强法治意识，提高法律素养，自觉运用法律手段解决各种矛盾和问题。

　　总之，无论乡镇执法权如何配置，执法模式如何调整，其最核心的目的都是让权力的配置、运行契合当代中国基层社会的快速变迁，解决其中出现的治理问题，实现国家治理体系与治理能力现代化。但是，面对不断出现的新问题和新矛盾，如何对权力进行再分配并产生普遍性的良好效果，绝非易事。建议秉持历史的视角与“实践出真知”的态度，对乡镇执法权的下放不断探索和总结，在执法实践中检验改革效果，并不断进行修正、优化，形成可供复制和参考的典型模式，让乡镇执法真正适应不断变化的基层社会，满足人民群众的新需求。

　　(作者单位：农业农村部法规司)