江苏省徐州市睢宁县和盐城市大丰区均地处苏北，两地对农村宅基地管理与改革进行的积极探索与创新对中西部地区解决类似问题具有重要的借鉴意义和参考价值。

　　一、两地农村宅基地管理现状

　　(一)徐州市睢宁县农村宅基地管理基本情况。睢宁县地处淮海平原，全县人口145万人，是典型的劳务输出大县，据估算常年外出务工人员40万人以上。全县耕地面积150多万亩，由于历史上实行“宅田合一”， 睢宁县户均宅基地面积达1.3亩，部分农户宅基地面积超过2亩。睢宁县农村宅基地呈聚居团状，有宅有院，有正房有偏房，院落前还有菜地果园，院子基本都是铺砖或水泥硬化，不仅满足居住需求，而且大蒜选种、花生晾晒等农业生产环节也在自家院落完成。

　　2017年，睢宁县为加强宅基地管理工作，出台了《关于加强农村宅基地管理 推进农村不动产登记工作的实施意见》，规范农村宅基地用地行为，明确宅基地申请审批的原则，分类施策推进农房不动产登记，并探索跨村集体经济组织办理宅基地的方法和程序。2019年，睢宁县结合农房改善项目推进，探索农村宅基地自愿有偿退出，如果农户自愿退出权属清晰的自有宅基地，在县城或镇区指定社区购房可以享受每平方米1200元的优惠。目前，县农业农村局、自然资源与规划局已经明确各自在农村宅基地管理中的具体职能，政策文件、业务材料已办理交接，实现宅基地相关数据部门共享，但农业农村部门宅基地管理工作仍处于前期摸索阶段，暂未形成系统有效的工作思路和方法。

　　(二)盐城市大丰区农村宅基地管理基本情况。大丰区地处黄海之滨，2015年大丰撤市设区，全区现有耕地198万亩，人均耕地面积1.89亩，为江苏省之首。大丰区农村宅基地大多沿路沿水分布，成线状或条状，很少建墙围院，房前有硬化晒场或小面积种植蔬菜，房后一般建杂物房或车库，面积适中，布局有序，少数偏远农宅逐步通过拆旧建新插建在村民聚居区。

　　2006年原大丰市人民政府印发《大丰市城市规划控制区农村宅基地管理办法》，要求严格执行“一户一宅”规定，明确农村宅基地申请审批的条件、程序，厘清村集体、乡镇政府和县政府的权责，并就特殊情况处理方式和宅基地面积标准作出了原则性规定。十几年来，各乡镇基本参照该政策对农村宅基地进行管理，全区农村宅基地管理总体有序，村庄布局较为规范且逐步优化。新一轮机构改革后，区农业农村局和自然资源局已交接宅基地相关职能，少量业务和档案资料已办理移交，但当前农业农村局面临着缺主动谋划、缺专业知识、缺技术手段的问题。

　　二、两地农村宅基地工作的具体做法

　　(一)推进房地一体农村不动产登记颁证工作。2005年-2007年，睢宁县对全县的农村宅基地发放了集体土地使用证，发放了近10万户房屋产权证。2020年，睢宁县制定了详细的房地一体农村不动产颁证工作方案，按照申请、受理、颁证的程序，启动房地一体不动产确权登记颁证工作，2021年实现“应登尽登”。大丰区也在推进房地一体不动产确权登记颁证工作。

　　(二)严格控制“一户多宅”规模扩大。睢宁县和大丰区均出台文件，强调严禁“一户多宅”、严禁超占面积建房、严禁乱占耕地建房等农村宅基地管理的基本原则。大丰区明文规定，两个或两个以上子女且其中至少有一个已达到法定婚龄，住房拥挤确需分居分户才能申请宅基地新建住房，独生子女即使成年也同父母一起居住，避免出现因继承住宅产生的“一户多宅”现象。大丰区南阳镇副镇长潘克红介绍，上世纪80-90年代执行计划生育政策比较严格，农村家庭大部分都是独生子女，子女分户建房和“一户多宅”的现象几乎没有。睢宁县虽未出台明文规定，但宅基地审批工作中也倡导父母和一个子女共同居住，子女分户建房也较少。总的来看，睢宁和大丰两地严控分户建房，再加上很多年轻人向往城市也有能力在城区定居生活，农村“一户多宅”现象较少。

　　(三)积极探索农村宅基地自愿有偿退出。睢宁县结合苏北农房改善和新型农村社区建设，出台文件创新探索农村宅基地自愿有偿退出机制。农民退出农村宅基地后在县城指定小区购房可获得每平方米1200元的优惠，并得到户籍、教育、就业等方面的支持。截至2020年8月，全县共自愿退出农村宅基地194宗，面积约100亩。大丰区自2006年开始，在尊重农民意愿且农户另有其他住房的基础上，通过城乡建设用地增减挂钩政策，实施农民“退宅还耕”工作，将退出宅基地复垦为耕地。据统计，2016年-2019年全区共有“退宅还耕”农户3647户，退出宅基地面积3300多亩。通过有序的农村宅基地退出和复垦，盘活了农村闲置的土地资源，增加了耕地面积，优化了村庄整体布局。

　　三、对宅基地管理几个问题的思考

　　(一)新增宅基地需求地区间差异较大。从睢宁和大丰两地的实际情况看，近年来宅基地建房很难拿到新增建设用地指标，但总体来看两地农村居民新增宅基地需求不多，人地矛盾不明显。据睢宁县统计，2011年以来全县农户申请新增宅基地建房并获审批共计498户，占全县农村宅基地总数的0.15%。大丰区的3个乡镇，近年来均没有新增宅基地审批，仅有少量农户翻建改建。主要有以下几点原因：一是新增宅基地需求在以前得到了充分保障，历史上未经规范审批的宅基地满足了现有需求。二是两地农村经济条件较好，很多农村青壮年都有能力在县城购房且愿意在城市居住，外出务工和在外定居人员多。三是苏北农房改善项目满足了部分人的新增住房需求，尤其是在睢宁，有新增住房需求的年轻人大多会在新型农村社区或城区购房居住。

　　而从全国层面看，不同地区新增宅基地需求差异较大，部分地区人地矛盾突出，很多农村居民的居住权难以有效保障。两类地区问题较为突出：一类是经济发达地区，如省会城市的城郊村，土地资源价值凸显且非常紧缺;一类是人口密集的传统农区、人口大县，由于历史原因造成的“一户多宅”和闲置宅基地较多，农村土地资源盘活利用率低，现阶段农民进城定居的条件不足，新增宅基地需求也得不到满足。针对不同地区新增宅基地需求存在的差异，在推动相关工作时，应抓住矛盾的主要方面，重点在人地矛盾突出的地区，落实土地指标满足合理新增需求，化解突出人地矛盾，保障农村居民居住权。

　　(二)闲置宅基地和闲置住宅盘活利用要分类推进。睢宁县有30%左右的农村住宅常年或季节性空置，部分村由于历史原因存在宅基地空置的现象。大丰区农村宅基地面积约7.13万亩，处于空关状态的约0.4万亩，占总数的5.6%，主要是通过继承取得房屋财产权所占用的宅基地。两地闲置宅基地和闲置农村住宅盘活利用主要有两种方式，一是利用闲置宅基地或住宅发展休闲民宿等乡村产业。二是探索农村宅基地自愿有偿退出。在发展乡村产业方面，睢宁县王集镇的鲤鱼山庄、大丰区大中街道的恒北村，均成立旅游公司流转村民闲置住宅经营民宿，在配套服务和经营管理上还处于探索阶段，发展潜力有待挖掘。在自愿有偿退出方面，睢宁县结合农房改善项目给予退出宅基地农户购房优惠，大丰区则通过增减挂钩政策筹集资金，直接给予农户退出宅基地补偿。大丰区大中街道元丰村共有850户农户，2014年来共有76户农户自愿退出宅基地，退出补偿约10万—15万元。

　　宅基地盘活利用工作，一方面是利用闲置宅基地或闲置住宅建设公共设施、发展乡村产业;另一方面可以将结余建设用地指标用于当地经济社会发展，或将复垦后新增的耕地指标跨地区交易获取发展资金。总的看，利用闲置宅基地和闲置住宅发展乡村产业，需要具备较好的资源基础和发展条件，不具备条件不能盲目跟风推进;经济发达村有一定比例农户愿意有偿退出宅基地，具备盘活利用的潜力;传统农区闲置宅基地盘活利用难度较大，但农村住宅是进城务工人员的大后方，在暂不具备进城定居条件的情况下，要保持历史耐心，切实维护农民宅基地的使用权和房屋财产权。

　　(三)县乡政府履职宅基地工作能力亟待加强。江苏省正在推进乡镇机构改革，农村宅基地管理的职能在乡镇“三定”规定中得到明确，但宅基地执法权归属尚不清晰。县(区)农业农村局处于刚刚接手农村宅基地工作的阶段，还没研究工作思路和方法。在乡镇，还沿用原来的工作机制，认为农村宅基地问题历史成因复杂、牵涉利益广泛，目前还理不清头绪、看不清方向，亟须业务指导。两地县乡宅基地管理工作的现状，有一定普遍性。睢宁县乡镇农经中心力量薄弱，平均每个乡镇仅有1名在编干部且年龄老化，聘用人员多、流动性大。大丰区乡镇农经中心平均有6-7人，但面临着专业知识不足、技术手段单一、思路方法落后的问题。

　　县乡政府开展农村宅基地工作，应尽快摸清面上情况，严格执行现有的政策规定，根据当地实际建章立制，研究开展工作的方法路径，逐步培养工作队伍。一方面，省市农业农村部门要加大对宅基地工作的指导和培训力度，讲清楚农村宅基地的政策规定，交流各地的经验做法，尽快让县乡宅基地工作人员理清思路、找到方法;同时可以借鉴广东省的做法，将宅基地执法权明确到乡镇政府。另一方面，县乡政府要加快健全机制，落实乡镇政府负责宅基地审批的法律要求，加强力量配备，做到“三清”，即制度规定要厘清、实际情况要摸清、历史成因要查清;抓好“三实”，即政策精神要落实、问题管控要严实、业务能力要扎实。

　　(四)新型农村社区的建设需谨慎推进。近年来江苏省大力推进苏北地区农房改善，建设了一批新型农村社区。睢宁县双沟镇是徐州市8个新型中心镇试点单位，结合农房改善项目将全镇20个行政村整合成1个主镇区和1个新型农村社区。睢宁县农房改造规模相对较大，改造方式有独门独户的小院，也有高层住宅;大丰区平均每个乡镇有1-2个农房改善项目，以联排小院为主，社区集中居住的规模较小。两地在推进农房改善项目中注意尊重农民意愿，拆除原有住宅后交纳资金不多，大部分群众对此项工作是认可的，还有尚未参加改善的群众主动想要参与。总体来看，年轻人大部分同意搬入社区居住，他们认为社区集中居住既能改善居住条件和周边设施，又能够通过政府配套的产业实现就近就业。但也有不少老年人存在着顾虑，有些老人表示村里人都去的话自己就去，有些老人明确表示不愿意上楼居住，担心上楼后生活费用增加还不便从事农业生产。

　　建设新型农村社区是近年来各地政府探索盘活农村土地资源的一种方式，要特别注重因地制宜和尊重群众意愿，现阶段不宜大规模推进，更不应把集中居住作为推动乡村振兴的手段。农民集中居住可以减少政府基础设施投入，新型农村社区配套学校、医院，确实能够方便群众生活。但应该认识到，现阶段推动集中居住主要是利用城乡建设用地增减挂钩政策筹集资金，在农村宅基地收益分配机制尚不健全的现实下，农民宅基地的用益物权和房屋财产权可能受到侵害。新型农村社区不仅改变了农村的生产生活方式，还会带来社区治理、文化断档等问题。要用发展的眼光看待村庄变迁，有些村会在发展中会自然消亡，不宜人为加速，新型农村社区可以作为改善农民居住条件的一种方式，但从全国层面来看应谨慎推进。

　　(作者单位：农业农村部农村合作经济指导司)