最近颁布的《中华人民共和国市场主体登记管理条例》所界定的市场主体，主要包括公司、个人独资企业、农民专业合作社、个体工商户等，没有把“农村集体经济组织”列为登记管理对象，这与农村集体产权制度改革相关文件关于赋予农村集体经济组织市场主体地位的一贯精神和要求形成反差，引发了关注。研究此问题有助于破解农村集体经济组织的“市场化悖论”，而弄清此问题，需要从政策、理论、实践等方面进行界定和梳理，并在此基础上明确农村集体经济组织的未来改革方向。

　　一、农村集体经济组织属于有特别法人特点的市场主体

　　(一)明确集体经济组织市场主体地位是政策上的一贯要求

　　2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》中，要求“分类推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革……明确集体经济组织市场主体地位。”2016年，中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《意见》)中，规定“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位”“可由县级以上地方政府主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续，以便开展经营管理活动”。这表明农村集体产权制度改革的重要方向之一就是要确立农村集体经济组织的市场主体地位。

　　(二)集体经济组织的市场主体地位要兼顾特别法人性质

　　《意见》指出“农村集体经济组织承担大量的农村社会公共服务支出，不同于一般经济组织”，显然不应属于一般意义上的市场主体。2020年5月，十三届全国人大第三次会议通过的《民法典》第九十六条明确，“农村集体经济组织为特别法人”;第九十九条规定，“农村集体经济组织依法取得法人资格”。农村集体经济组织属于特别法人，说明即使要明确农村集体经济组织的市场主体地位，也需要兼顾其特别法人性质。

　　(三)农村集体经济组织已在农业农村行政主管部门登记

　　2018年5月以来，按照农业农村部等三部门印发的《关于开展农村集体经济组织登记赋码工作的通知》要求和精神，各地积极开展农村集体经济组织登记赋码工作。从此，农村集体经济组织有了自己的身份证，对于解决集体经济组织在市场化过程中的身份地位问题具有重要意义。

　　当然，也要看到，由于农村集体经济组织还不能进行工商注册，在参与市场经济运行的现实活动中，其市场主体地位仍然是不充分的。以往实践中，一种方式是将农村集体经济组织改制，转为集体所有(股份合作)性质的有限责任公司或股份有限公司，直接进行工商注册。而如果仍保留“股份经济合作社”的形式不变，就只能再联合一个入资单位，组成联合公司后才能进行工商注册。显然，这个“社变公司”或联合公司，都已经不再是原来意义上的“农村集体经济组织”。另外，也有一些省市，如上海、浙江等地，把改制后的农村股份经济合作社直接进行了工商登记。

　　二、农村集体经济组织有别于其他市场主体的本质特征

　　公有制和社区性是农村集体经济组织的两个基本特征，农村集体经济组织作为一类社会经济组织，兼具经济属性、社会属性和政治属性等方面特性和要求。

　　(一)经济属性：股权结构的封闭性

　　1956年，第一届全国人大三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，规定农业生产合作社是“劳动农民在共产党和人民政府的领导和帮助下，在自愿和互利的基础上组织起来的社会主义的集体经济组织”“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有”，体现了与初级社的重要差别。集体所有制不是按份共有的合作制，更不是合伙制或股份制。

　　完成农村集体产权制度改革的新型集体经济组织，实现了收益权的按份共有，所有权依然是封闭的集体所有权。因为，改革后形成的股权，实质是一种不可分割资产基础上的股权收益凭证，而非物权意义上的股权，与一般投资形成的股权具有本质不同。组织成员也不是一般意义上的投资主体，只是收益主体和决策主体。否则，就否定了集体经济组织的单一所有权主体特征，成为受委托的个人财产的管理者。显然，这是一般市场主体所不具备的。

　　(二)社会属性：承担着社区基本保障与促进共同富裕等社会功能

　　农村集体经济组织承担着重要的社会性功能。不仅要维持农村社区的基本保障和正常运行，如农业灌溉、社区治安、公共设施维护等，同时还要带领集体经济组织成员实现共同富裕。为此，农村集体经济组织原则上不能破产，只能从事低风险的市场经营活动。

　　2011—2020年，全国城镇化率快速提升，每年有将近千万人口由农村转移到城市就业和生活。农村集体经济组织可以充当农民在城镇化过程中的利益依托，具有“兜锅底”的社会属性。特别在一些城镇化水平高的地区，在股金分红、福利待遇、社区公共服务、治安维稳等多个方面，组织成员对集体经济组织仍有强烈的依赖感。这种根深蒂固的“社会性”决定了农村集体经济组织与具有完全风险承担能力的一般市场经营主体具有本质不同。

　　(三)政治属性：具有显著的政治意义

　　农村集体经济组织自成立以来，就具有贯彻落实党和国家发展战略、巩固党的执政基础的重要功能。如计划经济时期，“以粮为纲”支援国家工业化建设;改革开放时期，廉价提供集体土地，降低工业化、城镇化的成本;党的十八大以来，发展壮大农村集体经济成为中国打赢脱贫攻坚战、推进共同富裕的关键所在。这种突出的政治属性，也注定了农村集体经济组织不能成为一般意义上的市场主体。

　　三、农村集体经济组织的市场化重构

　　农村集体经济组织目前虽然不能成为纯粹的市场主体，但也不是说集体经济不能与市场经济相互融合。随着近年来集体资产规模的逐渐壮大，农村集体经济组织的市场谈判地位也有实质性提升。跨越集体经济市场化的门槛，关键是实现农村集体经济组织的市场化重构。

　　(一)组织形态上，基本途径是“社+公司”

　　农村集体经济组织一般登记为“股份经济合作社”，市场运作中可以采取“社+公司”的集体经济实现形式和组织形态，既保证了“社”的“社会性”，又通过其下设公司，保证了其“经济性”的充分实现。具体措施主要是“四分开”：乡级总社(联社、总公司)与村级(分)社(治理边界)分开、产权方与经营方分开、重资产与轻资产分开以及总公司、专业公司与市场化公司的三级公司分开。为此，需要把农村集体经济组织与集体经济两个概念进行区分，后者增加了农村集体经济组织的下属企业或者是公司等。

　　(二)健全和优化治理机制是集体经济融入市场经济的主要难点所在

　　党建引领、内部法人治理、社区治理与政府监管等，属于农村集体经济组织治理机制的基本构成要素，这些机制正常发挥作用需要一系列的制度建构。重点是理顺农村集体经济组织的内外部关系，如镇党委(或村支部)与乡(村)集体经济组织之间的领导关系、镇政府与集体经济组织之间监管关系、股东代表大会与董事会之间信任托管关系、董事会与经理层之间的委托代理关系等。检验运行效果的试金石，就是在公司层面能否培育出真正的企业家精神。市场化聘请职业经理人应是发展壮大集体经济的重要手段。

　　(三)政策制约是发展壮大集体经济面临的“天花板”

　　根据北京市农村经济研究中心的“石景山区集体经济组织成员(职工)代表”问卷调查结果，政策制约是发展壮大集体经济的首要障碍因素。以对集体经济组织征地物业返还为例，一方面在征地时按照计划价格补偿，另一方面在农村征地返还物业进入市场环节时又按照市场价格征税。应该建立税务部门与集体经济组织之间的交流沟通机制，有效解决信息不对称问题，积极维护集体经济组织权益。此外，农村集体经济组织下属企业上市缺乏专项规定。随着农村集体经济组织立法工作不断深入，需要考虑修改《证券法》，充分考虑“社”的非完全市场主体特征，而不能与公司类企业“一视同仁”，从而助推集体经济组织下属企业上市步伐。

　　四、未来农村集体经济组织的改革方向

　　(一)形成两种类型的农村集体经济组织

　　随着经济发展，农村集体经济组织会逐渐形成城镇型和一般农村型两种类型农村集体经济组织。

　　城镇化水平高的地区的集体经济组织逐步成为城镇型农村集体经济组织，仍保留公有制属性，但社区性、社会性逐渐淡化。为了发展壮大集体经济，可以增加不带有福利性质的现金股，通过股权结构适度开放，以解决集聚人才、资金等要素的问题。决策环节可以实施一人一票与一股一票相结合。考虑到普通股减少、股东老龄化以及人才难以引进与留下等现实突出问题，需要推进股权激励或积分制，实施“职工股东化”。积极探索通过岗位管理股、期权池等股权激励方式，培养和吸引优秀职业经理人及专业管理人才。

　　而在传统的农村地区的一般农村型集体经济组织仍保留较强的社区性和社会性特征，同时坚持公有制属性。但是，要探索与农民专业合作组织的有机衔接与融合，积极培育乡村两级农村集体经济组织为核心的现代农业产业组织体系，并延伸到县(区)级，通过发挥县(区)级统筹的龙头作用，大力培育县(区)级行业协会组织，持续打造区域品牌。

　　(二)提升“统”的层级，建立乡镇经济中心的体制支撑

　　要打造乡镇经济中心，两类地区都面临着资源要素集约利用问题。需要打破“村自为战、户自为战”的发展体制格局，构建乡镇统筹下的“两级多层”复合型经营体制。按照“总社—分社”“联社—社”“总公司—分公司”“联营公司—子公司”等不同类型，选择适宜的乡村集体经济组织架构，制定镇村联席会议制度，厘清乡镇级集体经济组织与村级集体经济组织的治理边界。

　　(三)构建县(区)级统筹的体制机制

　　按照“一委+一办、一会、一基金”构成的“三位一体”框架设置县(区)级统筹组织体系。“一委”即县(区)农资委是党的一级组织，代表县(区)委统筹集体资产经营管理的全部工作，下设“一办”即县(区)(农村)集体资产监督管理办公室(简称“农资办”)。“一会”即县(区)集体经济联合会与“一基金”即集体产业转型发展引导基金，统筹集体经济发展战略规划、全区产业品牌打造、征地补偿款集合利用、农用地规模化流转等工作。按季度召开例会，负责政策制定、人事任免、项目选择等重大事项的决策。

　　(作者单位：北京市农村经济研究中心)