盘活利用闲置宅基地和闲置农房，是实施乡村振兴战略的一大课题。今年，浙江省委农村工作会议对稳慎推进农村宅基地制度改革、拓展改革试点、丰富试点内容、抓紧制定加强农村宅基地管理指导意见、研究起草农村宅基地使用条例、开展闲置宅基地复垦试点等工作进行了部署。近期，围绕这些工作内容，浙江省农业农村厅课题组先后赴湖州、绍兴、衢州等地开展了专题调研。

　　一、全省闲置宅基地和闲置农房的基本情况

　　根据农业农村部的入户调查及原浙江省国土资源厅的抽样调查，经初步统计估算，浙江省农村宅基地共995万余宗，面积约9.1万公顷。已登记发证709万宗，面积6.4万公顷，占宅基地总面积的71%左右;闲置宅基地(含闲置农房)共53万余宗，面积为0.4万公顷，占农村宅基地面积的4.36%。闲置宅基地(含闲置农房)中，已经流转的占总数的32.02%。

　　农村房屋和宅基地的闲置原因，主要有以下几个方面：一是在外经商务工。浙江省农民常年外出经商务工，很少回乡居住，造成房屋闲置。一般来说，地区越贫困，越是偏远、越是条件差、越是发展不充分，农村人口外流的越多，特别是常年在外务工的人员越多，宅基地闲置的比例越高、面积越大。二是已在城市安家落户。浙江省工业化城市化推进快，城镇化率达到68%，大量农民已经在城镇稳定居住就业。在农村的房子和宅基地常年闲置，“老人守房”现象普遍存在。三是一户多宅造成的闲置。这主要是通过继承或私下交易等方式形成的。四是建新未拆旧造成的闲置。一些地方在推进新农村建设中，在批准农民建房的同时，没有及时收回老房和宅基地，没有严格执行拆除或缴纳保证金的政策，造成老房和宅基地的闲置。五是农户房屋的部分闲置。浙江省农民比较富裕，建房热情高，农房普遍建得比较高大，过去还能办家庭工业，近些年随着产业结构调整、家庭作坊式低小散工业的整治，造成楼层的大量闲置，户主一般住用1-2层，三层以上基本是空置。

　　浙江省盘活利用闲置宅基地和闲置农房具有良好工作基础。一是城乡融合度均衡度高。农民收入水平高，城乡居民收入比小(2018年为2.036:1)，农民对土地依赖度较低，城乡居民对农房资源双向流动要求迫切，推动闲置宅基地和农房盘活利用条件成熟。二是基础工作较好。房地一体的不动产确权登记率达到77.3%，2013年起在全省开展“规范宅基地管理、破解农民建房难”专项行动，每年专项下达农民建房专项用地计划指标1万亩左右，已基本解决全省农村无房户、危房户建房需求。三是农村产权流转交易体系较为完善。全省累计建成市县农村产权流转交易市场93个，设立乡镇产权服务平台979个，交易内容日趋丰富，服务功能逐步完善，这为农村产权顺利交易提供了平台。

　　二、各地盘活利用闲置宅基地和闲置农房的探索实践

　　(一)开展调查。台州市组成调研组，摸底调查闲置农房盘活利用底数，据初步统计，台州目前闲置农房共有21190幢，已经流转12303幢，流转率为58.1%，有意向流转的2855幢，占比20.1%。绍兴市在全省率先实施“闲置农房激活计划”， 全面普查闲置农房资源，计划用3年时间，吸引100亿元社会资本，实施1000个改造项目，激活1万幢闲置农房。截至2019年2月底，绍兴市共激活闲置农房10585幢，引入开发建设项目866个，吸纳社会资本24.5亿元，带动农户就业10040人，村集体收入和农民财产性收入分别增加6267.4万元、7776.8万元。

　　(二)出台政策。2018年1月，绍兴市出台《关于实施“闲置农房激活计划”的指导意见》，全市域推开“闲置农房激活”改革，在完善农村产权交易制度、打通城乡要素流动通道等方面积极探索，取得了良好成效。柯桥、上虞分别出台了《柯桥区盘活利用闲置农房试点方案》《柯桥区盘活利用闲置农房准则》《上虞区激活闲置农房(宅基地)推进流转交易三年行动计划(2018-2020)》《上虞区农村产权交易管理办法》等政策文件，绍兴、上虞、柯桥等地都安排了专项资金，支持闲置农房盘活利用。新昌“尚诗堂”激活项目，县财政安排300万元建设连接道路;柯桥嵋山激活项目，镇政府投入300多万元开展环境整治;出台金融支持激活闲置农房实施办法，设计“农房贷”“驿宿贷”等专项金融支持产品，对重点激活项目开展“一对一”上门金融服务。衢州市对民宿按床位数补助，每张床位可补助6000元。杭州市、宁波市、温州市、绍兴市、丽水市等按照民宿等级，分别采取按房间数或床位数进行补助。一些地方还出台对出租房屋的农户进行奖励的政策。如云和县出台了《空闲农房二次创业改革试点实施方案》《云和县空闲农房征收再利用试点方案的通知》，允许社会工商资本参与，对符合条件的出租房屋的低收入农户给予奖励。

　　(三)加强服务。各地落实“最多跑一次”的改革理念，把握激活农房确权、登记、流转、利用等环节，推行“一站式”服务，让群众、企业少跑腿。柯桥、上虞、永嘉、云和将闲置农房使用权交易纳入产权交易平台，将符合对外租赁经营条件的农房录入数据库，公开发布房屋基本资料、受让意向等信息，并统一组织交易签约、结算交易资金、出具交易凭证。上虞“乡路网”、柯桥“乡愁网”、新昌“共享小院”三个公益性专门推介网站，已累计推介闲置农房2937宗，流转交易1397宗。永嘉县充分发挥民营机构承担农村产权交易服务的优势和积极性，积极服务集体产权交易、农房安置和闲置农房盘活。绍兴市还通过组建农房经营服务站、组织集中宣传推介，为闲置农房盘活利用牵线搭桥。

　　(四)有序推进。绍兴市制订《闲置农房租赁合同》，指导乡村规范流转合同，防范法律风险。柯桥区制订了闲置农房盘活利用准则，对规划编制、建筑设计、市政设施、绿化景观、流转形式、准入条件、日常管理等作出详细规定，并要求租赁协议须公证。上虞区就闲置农房重建改建出台政策，允许合法农房进行拆后重建、改建合格局部移位。

　　三、闲置宅基地和闲置农房盘活利用的主要特点

　　(一)盘活数量分布不均。浙江省闲置宅基地和农房盘活主要位于人口净流出地区和乡村偏远地区，这些地区在过去由于远离大中城市、交通不便、经济落后、就业机会少、收入较低，人们纷纷逃离这些地区，如丽水、衢州、温州、金华的偏远乡村等。近年来，随着乡村整体环境条件改善和人们收入水平提高，这些所谓的偏远地区由于生态环境良好，自然风光优美，传统文化完好，其旅游休闲价值逐步被市场发现，精品民宿和农家乐加快发展，美丽环境转化为了美丽经济。如庆元县横坑村虽然距离县城80公里，但具有独特的村落文化受到旅友的追捧。

　　(二)盘活利用途径多样。一是村庄整治模式。采取拆除和新建相结合的方法，按照规划对闲置宅基地和闲置农房进行整治，推进村庄改造建设，解决村民建房和村庄脏乱差问题。衢江区马蹊村以闲置宅基地和闲置农房整治为突破口，拆除危旧房72户，清理一户多宅59户，腾退宅基地1.4万平方米，安置农民建房17户。二是改造利用模式。这是常规意义的盘活利用，即在保持外观、结构基本不变的情况下，加以改造利用发展二三产业。三是保护开发模式。主要是对废弃的古村落、古建筑，实行保护性的保护利用。四是宅基地复垦模式。主要指采取整体搬迁或零星搬迁的高山村落或闲置房屋，采取拆除复垦的方式实现退宅还耕。

　　(三)开发业态丰富多彩。主要有休闲度假、特色餐饮、健康养生、养老公寓、电商经济、创意工厂、教育科普、民俗展示、文化活动、农民工公寓等。其中，休闲度假民宿是最主要的盘活利用形式，既有家庭经营的旅馆、宾馆，也有工商资本投资的山庄、精品酒店等。江山市清泉村是一个农民下山搬迁村，临近工业园区，村民房屋部分闲置比较多。村集体将村民空置房屋统一收储，再统一租赁给开发区的农民工和企业，用做农民工公寓，村集体收取一点管理费;部分房屋租赁给淘宝企业，通过网店销售农产品和汽车配件，年交易额达到1亿多元。桐庐县百江镇小京村将33幢老房整租给建筑师机构，规划建设小京坞国家建筑大师艺术集合村项目，30余位著名设计师加盟。

　　(四)产权流转途径多样。一是直接租赁模式。由产权人经村集体同意，与投资主体直接签订租赁协议。如温岭五岙村有100多幢渔民闲置石屋对外租赁，引入投资1亿多元开办14家精品民宿。这种模式老百姓比较欢迎，但投资者与村民的矛盾难调处。二是集体流转模式。由村集体统一收租村民闲置房屋，对外引进民宿投资主体，发展民宿、文化、经济项目等。该模式受到投资者欢迎，可以消除投资的不确定性，也有利于村集体经济的发展。三是集体回购转让模式。村集体回购村民闲置房屋，组建开发公司，引进投资主体，发展产业项目。如温岭已收购了130多幢民房。四是股份合作模式。村集体设立经营公司或合作社，村民将自己闲置房屋作价入股，由村里实行统一经营或对外统一招租，同时实行村民农房保底分配，年底进行利润分红。五是政府收储挂牌模式。主要针对农村废弃和闲置房屋，采取政府收储和挂牌出让模式，发展农(渔)家乐、民宿等新产业。如松阳、云和等地采用这种模式。六是平台经营服务模式。上虞区实行“产权交易公司+农房经营服务站+农户”的运作模式，在各村成立农房经营服务站，与农户就闲置农房租赁事项进行协商，供销社对意向农房进行规划改造和推介招商，主要用作民宿经营。

　　(五)投资经营主体各异。包括自我投资经营、村集体投资开发、第三方投资开发和合作投资开发模式。自我投资开发模式，是典型意义上的农家乐民宿经营模式，就是房屋业主以自有房屋从事家庭餐饮经营或家庭旅馆经营，这是民宿经营的本质形态。从村级投资开发看，主要是采取股份合作的形式发展乡村旅游，建设文化活动场所等。新昌县把原来产权属于不同主体的闲置小学资产，整体划拨给村一级开发利用。截至目前，大部分农村完小被改为村办公用房、文化礼堂、福利院等公益性用房，还有1500平方米的闲置农村完小被用来出租办厂，增加村集体经济收入。第三方投资开发模式，投资主体包括工商资本投资包括旅游公司投资、专业人士投资、政府或国有公司投资、城市市民投资等。市民投资主要用于改造自住，享受周末时光和田园生活;工商资本投资，主要是建精品度假酒店、培训基地;政府投资主要是建创意街区或小镇，保护开发古村落古民居等。合作开发投资模式也很普遍。柯城区通过政府牵线搭桥，建立“工商资本+农户+村集体”“工商资本+农户”的合作模式，实现了多方共赢。很多村级投资开发都采取了与工商资本合作的方式。

　　闲置宅基地和闲置农房的盘活利用，虽然起步时间不长，但如石块打破了湖水的宁静，对农村的发展产生了连锁反应，受到了极大关注，实现了投资方、农户和村集体的多赢，是乡村振兴的一个很好的切入点。具体来看，取得了几个方面的积极效应：

　　一是促进了乡村产业振兴。闲置宅基地和闲置农房大多位于以前所谓的偏远地带，这些过去受冷落的地方，往往是风景好、空气好、水质好、食材好、有文化的地方，所以受到市民和工商资本的青睐，也因此推动了新兴产业的兴起，打开了“绿水青山就是金山银山”的转化通道，助推了农村产业振兴。柯城区创新探索“乡宿”理念，以乡宿整合乡村资源，实现民宿和乡村良性互动，同步发展，基本打造出“一翼两轴”为主架构的乡宿经济圈。

　　二是增加了集体和农民收入。柯桥嵋山自然村统一向农户回租农房使用权，视房屋情况给予每平方米10元至20元一年的租金，投资商根据占地面积另按每平方米5元的租金支付给村集体。一年村里可增加50万元以上的收入。不管是农户自主经营，还是出租经营，都增加了农户的财产性收入，同时还解决了农户的创业就业问题，增加了工资性收入。农户家庭经营也不耽误，并且有稳定销路，增加了经营性收入。柯城区七里“天光云景”民宿与村集体签订协议，村集体统一租用当地农户的15幢闲置物业，农户以未来物业收益入股，在享受固定房租的基础上还能获得盈利分成，还带动了农民就业和农产品销售，实现了商业资本、农户、村集体三方共赢。

　　三是带动了农产品销售。民宿大都采购本村村民生产的粮食、蔬菜、肉蛋等农副产品，除了供应住店客户消费外，也可以卖给客人带回家，带动了农产品和土特产品的销售。怩山东篱民宿位于高山之上，由于生意兴隆，本村的土鸡蛋和土猪肉还不够用，激发了农户发展生态养殖的积极性。

　　四是改善了农村社会治理。通过激活闲置农房，促进了新时代的各类人才“上山下乡”，带来了新农民新思想新技术，有效改善了农村社会治理，促进了乡村文化设施完善，推动乡村文化艺术发展，推动了乡村文化振兴。

　　此外，闲置农房的盘活激活和改造利用，让那些残垣断壁和濒临倒塌的房屋及时得到了修复，避免了倒塌、失火等风险，美化了乡村形态;增加了居住住房供给，分流了市民投资资金，促进了房地产健康发展;让进城农民吃了定心丸，促进了新型城市化的顺利推进。

　　四、闲置宅基地和闲置农房存在的问题和对策建议

　　一是业态比较单一，民宿无序发展。闲置农房盘活利用方式集中于民宿，民宿虽然是近年来才发展起来，但已呈现过度投资的特征，数量扩张太快，特别是投资型民宿偏多，内涵特色不明显，同质化竞争突出，普遍追求高档化、洋化，不少民宿实质是特色度假酒店。二是监管不够严格，服务还不到位。一些地方在盘活闲置宅基地和闲置农房过程中，审批办证还存多头跑、流程繁、周期长等问题。配套政策还不完善，对闲置农房改造管理、金融服务还不到位。用途管控不够严格，一些企业老板以发展民宿为名，建私人会所或商务会所不在少数。三是产权交易不够规范。一些集体经济为了引进项目，在对外进行统一招商时，有意压低交易价格，且不进入产权交易平台公开招投标，有可能造成集体资产流失。产权服务功能有待加强，乡村中介服务组织缺失。四是经营风险凸显。投资民宿等乡村产业，投资大、回报期长，存在较大经营风险;一哄而上发展民宿项目，必然造成供过于求，加大投资风险。莫干山民宿投资100万以上的占75%，动辄数百万元的不在少数。从目前来看，民宿入住率已不理想，只有极少数的精品民宿，如松阳的过云山居、江山峡里风特色民宿等，由于独特的资源条件、独特的服务资源，拥有比较高的入住率，大部分投资型高端民宿，回报效果并不理想。从其他方面来看，如农民房屋属于宅基地属性，闲置宅基地和闲置农房盘活利用从事工商业活动后，虽然宅基地形态没有变化，但其使用性质实质上已经发生变化，是否需要做临时用途变更登记并向投资者收缴一定比例的收益调节金?集体经济组织是宅基地的所有权主体，农户的闲置农房的盘活利用，集体可否收取管理费或分享宅基地租金?利用闲置房屋发展集体经济项目，税率偏高，不利于调动村集体和农民的积极性;基层组织在盘活闲置农房中的作用有待充分发挥，需要在下一步工作中研究解决。

　　对于下一步如何开展闲置宅基地和闲置农房盘活利用，课题组建议从以下几个方面进行完善。

　　一是夯实基础，清晰产权，加快完成宅基地确权登记发证工作。明晰宅基地各项权利涵义，多元保障农户宅基地资格权，探索以“按人分配、按户控制”的分配机制;加快完成农村宅基地和房屋确权登记工作;完善农村社会保障;加快立法修法工作，加快制定《农村宅基地管理条例》。

　　二是明确目标，细化举措，完善农房盘活配套支持政策。加强政策引导，明确利用方向、利用方式、利用重点，有序引导社会资金投向用于发展特色民宿、农村电商、健康养老、旅游小镇、民俗展览等一二三产业融合发展项目;开发针对闲置农房盘活利用的金融产品，政府产业基金和信贷担保支持乡村新兴产业发展;完善宅基地调控政策。对利用农村闲置宅基地等存量建设用地发展农村新产业新业态的，建议原则上按照存量与增量3:1比例给予新增建设用地计划指标奖励。

　　三是开展调查，引导投资。要开展摸底调查，制定闲置宅基地和闲置农房盘活利用规划，引导合理投资。

　　四是严守底线，适度放活，切实维护村集体和农户的合法权益。要严格遵守宅基地流转的自愿、有偿原则。合理确定宅基地使用权流转中的土地增值收益调节金收取比例并按规定进行收取，由集体成员共同分享。

　　五是试点引路，稳步推进，及时总结推广成功经验。总结推广义乌、德清及绍兴、象山、安吉、云和等地实践，完善相关操作办法，开展社会风险评估，稳妥向各地推广。

　　(浙江省农业农村厅课题组供稿)