2001年，江苏省苏州市启动了社区股份合作制改革，为农村集体产权制度改革拉开了序幕。2016年，苏州市全面完成农村社区股份合作制改革任务。多年来，苏州市始终走在农村改革发展的前沿，在推进农村集体产权制度改革方面取得积极成效，其实践经验也为更多地区顺利开展集体产权制度改革起到示范作用。

　　一、改革进展及成效

　　苏州市始终把加强党对“三农”工作的领导作为推进农村改革的政治保证，稳步落实清产核资、成员确认、股权设置、折股量化、建立组织等关键任务，扎实开展改革工作。截至2018年，全市1311家社区股份合作社的股权固化改革基本完成，惠及122万户农户，467亿元集体经营性资产折股量化到人、固化到户、权证证书发放到户。

　　二、创新经验及做法

　　(一)提升“三资”监管水平

　　苏州市创新加强农村集体“三资”管理，推动规范建设。一是搭建信息化平台，以信息化推动规范化。苏州市建设全市统一平台系统，2017年，实现集体资产地理信息全部“上图”，着力构建完善的集体资产数据库。二是引入专业第三方代理，健全监管机制。苏州市在全市推行村级财务第三方代理，由政府购买服务，形成了出纳驻村、会计驻镇、中介代理、在线管理的“三资”监管新模式，并推行村级资金非现金结算，形成村务卡、市民卡“双卡”支付体系。

　　(二)鼓励合作社股权固化

　　苏州市扎实推动股权固化，力求破解因人口增减、股份变动引发的利益纠纷问题。一是出台文件强化指导。苏州市出台《关于社区股份合作社股权固化改革的指导意见(试行)》，指导全市全面开展社区股份合作社股权固化工作，实行“固化到户、户内共享”的静态管理，地方也出台相关文件指导落实。二是因地制宜稳妥推进。苏州市积极组织领导力量、制定工作方案、强化宣传培训、抓好群众思想，力求合理确定股权固化时间，截至2018年，全市社区股份合作社的股权固化改革工作基本完成。

　　(三)探索资产运营新模式

　　苏州市创新集体资产运营模式，多措并举壮大村级集体经济。一是建设农村产权交易市场。2015年，苏州市组建了农村产权交易中心有限公司，随后开展全市所有镇(街道)农村产权交易分中心(窗口)建设，2018年，苏州市“三资”管理信息化平台与市产权线上交易系统完成对接，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。二是鼓励创办农村旅游产业。苏州市大力支持集体经济发展乡村旅游服务业，充分利用乡村闲置房屋资源，并将成熟的农村公共服务配套项目纳入政府定点采购范围，着力拓宽村级集体经济增收渠道。三是联合抱团发展。苏州市建立完善区镇抱团发展平台，以村集体资产入股镇级抱团发展载体，通过共同建造标准厂房、物业用房，或异地购买优质资产等方式，构建村级经济长效发展机制。

　　(四)有序推进“政经分离”

　　苏州市探索“政经分离”是新时代提升农村基层社会治理水平的重要手段。一是上级领导高度重视。2014年，苏州市委、市政府发布《关于进一步发展壮大村级集体经济的意见》，提出全面推行“政经分离”改革，2015年，市委主要领导再次提出要深入推进“政经分离”，为城乡发展一体化提供强大内生动力。二是试点不断纵深推进。截至2017年底，苏州市共有415个行政村(社区)开展试点，并按照组织机构、管理职能、成员对象、议事决策和财务核算“五个分开”要求，探索“政经分离”，提升基层公共服务水平和集体资产经营管理水平，高新区枫桥街道经验还被写入中办、国办《深化农村改革综合性实施方案》，在全国推广。

　　三、存在的主要问题

　　(一)相关配套政策不足

　　农村集体产权制度改革在摸索中推进，相关政策引导和支持不完善、不到位，不利于农村集体经济组织健康发展。当前，针对集体经济组织的税收优惠政策几乎是空白，集体资产股份权能在有偿退出、抵押、担保、继承上仍待破题，土地政策较少，改革路上的“路障”亟待清除。

　　(二)税费负担较重

　　税费负担重是困扰农村集体经济组织发展的一个重要问题。集体经济组织兼具农产品加工行业和工商企业特点，税费问题比较复杂，需承担发展营业税、企业所得税、印花税、契税和个人所得税等。在苏州市调查时发现，一般集体经济组织需要缴纳的税费大致涉及12种，综合税率在30%以上，在集体经济组织在市场中总体处于弱势地位的背景下，集体增收雪上加霜。

　　(三)收入来源较为单一

　　集体经济经营模式主要包括发展物业经济，组建农房、劳务等各类股份合作社，以及休闲观光农业等。依托土地经济固然能在短期内取得经济成效，但长期发展潜力有限。同时，专业人才的缺乏也会影响集体经济发展走向，容易造成盲目跟风、风险防御能力不足等问题。

　　四、进一步推进产权制度改革的重点任务

　　(一)坚持集体所有制不动摇

　　坚持集体所有制不改变、不动摇是农村集体产权制度改革的根本前提。随着城乡一体化的发展，苏州市农村集体资产的存在形态、经营方式及集体经济组织成员的生产生活方式都发生了新的变化。但是，对农民集体所有权实现形式的探索，包括对农民集体主体的改造等，均应以坚持农民集体所有为前提，不能触及所有制与所有权的变更的底线。

　　(二)做好改革“回头看”工作

　　苏州市农村集体产权制度改革走在全国前列，无现成的经验和路径可循，扎实做好“回头看”工作、及时发现问题纠正偏误至关重要。农村集体产权制度改革特别需要正确处理加快推进改革与保持农村社会和谐稳定的关系、严格依法依规与特殊情况实行“一村一策”的关系、激发农民群众积极性与强化政府指导力的关系。在改革推进过程中，不仅要积极放权探索，更要及时总结发现薄弱环节和存在的问题，制定整改完善工作计划，确保改革经得起历史和群众检验。

　　(三)继续强化制度体系建设

　　通过局部地区先行先试，探索形成制度化、体系化的试点经验是未来改革的重点任务。一是继续规范和强化集体资产管理体系。切实抓好农村集体资产管理规范化建设，聚焦村级非生产性开支、财务票据和集体资产财务公开等制度落实，强化农村审计监督，落实审计整改和结果公开，严堵管理漏洞。二是强化民主决策、民主管理和民主监督制度。全面落实重大事项审查和报告制度，健全集体事务公开制度，建立行之有效的监督管理体系，切实保障广大社员的知情权、参与权、表达权和监督权，不断提高集体成员参与公共事务的积极性。三是理顺“政经分离”后集体经济组织的监管体系。在“政经分离”后如何进行归口管理变得更为复杂，需要加快研究集体经济组织的监管责任和监管方式。四是完善配套制度体系。加快配套文件出台，为改革营造良好环境，特别是在用地、金融、税费等方面。

　　(四)创新发展形态

　　凡是有利于增强经济规模、增加集体资产收益的发展方式和路径都应该允许探索。在推动农村集体产权制度改革的过程中，必须根据资产类型和分布情况，积极引入市场竞争机制，因地制宜采取多种方式，切实提高运营效率，增加资产经营收益。一是继续推进集体经济组织联合升级发展，以股份化、集团化为手段，打破行业和地域界限，整合资源、资产、资金，通过参股、联营、长期投资等多种方式扩大联合与合作，实现优势互补、资源共享。二是鼓励集体经济组织异地发展，盘活存量土地，通过集体非农建设留用地、存量建设用地异地置换等形式，进入城镇和开发区发展，参与城镇化和城乡一体化建设。三是坚持开源节流，科学界定资产收益用于发展再生产、内部管理和公共服务的比例，引导和鼓励集体经济组织持续合理地提高成员分配水平，构筑起农民与集体经济更为紧密的利益联结关系。

　　(作者单位：农业农村部农村经济研究中心)