农村集体产权制度改革是我国全面深化农村改革的关键所在，是实施乡村振兴战略的重要任务。2018年，江苏省被农业农村部确定为全国首批三个农村集体产权制度改革整省推进试点之一，省委、省政府高度重视，各地细化方案举措，狠抓工作落实，农村集体产权制度改革取得了阶段性成果，走在全国前列。

　　一、改革进展及成效

　　江苏省委、省政府始终把农村集体产权制度改革作为全面深化农村改革的重要任务，积极探索，稳步推进。目前，江苏省确认集体经济组织成员超过4000万，完成股份量化的村(居)超过15000个，已有超过1万家集体经济组织在全国系统内登记赋码，全省近90%村(居)基本完成改革，全省改革进入整体收尾、重点攻坚阶段。

　　二、创新经验及做法

　　(一)多措并举清核资产，探索“三资”监管新模式

　　一是全面摸清集体资产家底。农村集体产权制度改革，摸清家底是基础。江苏省先行先试，形成各具特色的清产核资工作法，如“5432”工作法、“三全八步九统一、实测实查清资产”工作法等。二是建立科学规范的资产管理制度。江苏省构建集体资产财务管理新制度框架，各地积极贯彻落实科学管理。如南京建立农村集体资产登记、保管、使用、处置和报告制度，健全集体资产产权登记簿，初步实现了农村集体资产精准管理。三是全面提升集体资产管理信息化水平。江苏省积极探索“互联网+三资”管理模式，以“三资”监管信息化带动“三资”监管制度化、公开化。如徐州统一建立以农村集体“三资”管理为重要内容的“阳光扶贫+”监管服务平台，通过平台处理全市村级财务，并使用“村务卡”结算，而“村务卡”开支信息与村级账务、涉农资金、集体“三资”、干部亲属信息相关联，能够有效降低管理风险。

　　(二)灵活严谨界定身份，扎实保障农民财产权益

　　一是统筹兼顾综合界定身份。江苏省坚持因地制宜、分类施策的原则，从“一村一策”甚至“一组一策”的基层探索起步，综合考量户籍、土地承包经营、嫁娶生育、合法收养、在读大中专学生和现役士兵等多种情况，寻求农民群众公认的“最大公约数”。二是注重保护弱势群体。江苏省专门下发文件保护农村妇女等弱势群体的权益，对征地代劳、就地农转非、小城镇建设户口迁出等特殊情形人员也予以考虑，注重成员界定宽容性，差异化确定股权比例。三是注重民主协商讨论。江苏省充分尊重农民群众意愿，鼓励重大事项由农民群众民主讨论决定。如盐城对法律法规或上级政策没有明文规定的事项，实行“一县一策”“一镇一策”“一村一策”，特别是村一级，由村民会议或村民代表会议讨论决定，并“三榜”公开定案。

　　(三)合理设置股份权能，探索收益分配新格局

　　一是明确股权设置。江苏省尊重历史、照顾现实，因地制宜设置了多种股份形式，最大限度地平衡和化解矛盾。如南京集体资产股权设置以人口股为主，对成员、资产情况复杂的村，还设立土地股、集体股(一般不超过20%)等，江北新区还对跨村担任村党组织书记、社区会计等村干部赋予成员身份，每岗一股，“人在股在、人走股消”，有效解决身份问题。二是稳定股权管理。江苏省股权管理以静态模式为主，但允许结合当地实际情况由动态向静态过渡，兼顾公平和效率。如常州在股权管理上，对城中村、城郊村、园区村等一般城市化地区，实行“量化到人、固化到户”的管理，对农业地区或净资产较少的村，采用动态管理，条件成熟后再固化。三是明确股份权能责任。江苏省股份权能责任明晰，强化了农民的获得感和责任感。如南京在赋予农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权能同时，也规定了依法依规缴纳物业费、协助维护社会治安等应遵守的责任义务。

　　(四)提高集体增收能力，推动集体资产规范流转

　　一是盘活“沉睡”资产。江苏省支持各地区通过多元化手段，积极发展以资产租赁型、企业股份型、农业开发型为主的新型村级集体经济。如南京高淳区改革试点支持村集体积极盘活闲置厂房、学校、工厂等建设用地，新建物业用房、仓储物流用房。二是鼓励抱团发展。江苏省鼓励整合资源抱团发展村集体经济，如以无锡为代表的部分地区，引导各村(社区)联合建立集体经济发展平台，通过创办合作联社的方式加强联合经营、抱团发展。三是规范产权流转。江苏省建设了全省统一的农村产权交易信息服务平台，在全国规范产权流转方面走在前列。如探索建立市、县(市、区)、镇(街)多层次产权交易市场，建立健全农村集体资产资源交易管理制度，做到应进必进、杜绝场外交易，积极推进信息公开。

　　三、存在的主要问题

　　(一)区域经济发展不平衡

　　江苏省内区域经济发展不平衡问题突出，南北差异较大。在江苏省，农村除了有土地资源，苏南地区普遍有资产、资金;苏中地区较多的有资产，部分村有资金;苏北地区，普遍没有资产，较少村有资金。因此，江苏省改革完成度较高的行政村(居委会)主要集中在苏南、苏中地区，并形成了苏南地区深化改革、创新发展;苏中地区巩固改革成果、扩大覆盖范围;苏北地区开展试点、探索路径的不平衡发展格局。

　　(二)农村集体经济组织定位模糊

　　村委会与集体经济组织无法做到“政经分离”仍是当前存在的普遍问题。集体经济和公共事务交叉捆绑，影响了农村集体经济组织的运营效率，“政经合一”的管理方式与要素流动加深的现实环境相违背，给广大农民离土、外来人融入造成阻碍。

　　四、进一步推进产权制度改革的对策建议

　　(一)高质量深化推进改革

　　一是贯彻落实国家、江苏省关于深化农村集体产权制度改革的各项部署。继续贯彻落实《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》《关于深化农村集体产权制度改革的实施意见》，对标对表，确保到2020年高质量完成农村集体产权制度改革整省试点任务。二是吸收多方力量高水平发展农村集体经济，为改革发展持续供能。不仅要强化政府支持，特别是对低收入村、欠发达村，依托项目帮扶、部门结对、领导挂钩、财政托底等多种方式，激发内生动力，更要广泛吸引社会资本进入农村，推进“精英回流”，增强农村集体经济发展活力。

　　(二)有序推进“政经分离”

　　一是调整思路明确“政经分离”必要性。当前，农民生产生活方式与地点发生了明显变化，“农民工”“外嫁女”“新户籍人口”等情况对传统治理模式形成冲击。应调整发展思路，创新服务农民意识，扎实推进改革。二是结合实际情况稳妥推进“政经分离”。“政经分离”受干部群众对改革的认知、集体经济发展水平及政府提供公共服务的能力等多方面因素影响，应注重结合当地社会经济发展水平，不搞“齐步走”“一刀切”，把选择权交给集体。

　　(三)强化基层管理队伍建设

　　一是完善基层管理体系建设。农村集体产权制度改革工作量大、涉及面广，当前基层农经队伍普遍存在人员数量偏少、骨干力量不足、在职不在编等问题，影响了人才队伍的积极性和稳定性。应在技能培训、岗位设定、工资收入上加以综合支持。二是加强队伍考核管理。农村集体产权制度改革涉及农民根本利益，应建立健全岗位责任追究制度，对以权谋私、徇私舞弊、滥用职权，或者玩忽职守、弄虚作假、监管不力，造成集体资产损失的，应按照相关规定严肃处理，情节严重构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。

　　(作者单位：农业农村部农村经济研究中心)