农村集体资产是发展集体经济、实现乡村全面振兴的重要物质基础。江苏省扬州市通过全面开展农村集体产权制度改革，实施农村集体“三资”监管、开展农村产权交易，较好地促进了农村集体经济的发展，积累了较为丰富的经验，值得参考借鉴。

　　一、农村集体资产的基本情况

　　自开展农村集体产权制度改革以来，扬州市按照“先试先行、典型带动、稳妥推进”的工作思路，强化工作措施，扎实推进改革工作。扬州市对资产、资源和资金(以下简称“三资”)进行了全面清理核实，摸清了农村集体经济组织家底。其以2017年12月31日为清查时点，共核查镇、村、组三级集体资产(不含全资企业类)128.15 亿元，其中经营性资产50.98亿元，非经营性资产77.17亿元;核查全资企业类资产2.56亿元，其中所有者权益0.65 亿元。在资源性资产方面，核查集体土地759.29万亩，其中农用地602.90万亩。

　　二、农村集体资产管理和交易的主要做法

　　扬州市在农村集体资产的管理和交易上取得了较好成效，有一些经验做法值得参考。

　　加强领导，编制方案。扬州市注重顶层设计，先后发布了与农村集体资产管理和交易相关的各类通知、方案和意见，提升农村集体资产管理和交易的制度化水平。如下发《关于全面开展农村集体资产清产核资的通知》《农村集体资产清产核资操作流程》《扬州市农村集体资产流转交易环节操作规范实施细则》;印发《全市农村集体“三资”管理专项治理工作方案》《扬州市村集体经济组织财务预决算管理办法(试行)》等。各乡镇也根据省市文件制定了相应的工作方案，各行政村结合实际制定了具体实施办法，确保工作有序开展。

　　大力宣传，开展培训。为全面强化农村集体资产的管理和交易，扬州市结合会议、培训、文化交流等活动，利用电视、网络等工具进行宣传，及时讲解资产管理和交易的政策和步骤，做到了政策宣传到位，干部和群众认识到位、参与到位。同时，扬州市还组织各类培训活动，提高业务人员的专业水平。如举办市级农村集体财务与“三资”管理业务培训班，培训县、乡业务人员120名;举办市级农村集体产权制度改革暨农村产权交易业务培训班，培训县、乡相关业务人员122名。

　　强化管理，公开财务。扬州市于2018年6月全面推广了农村集体财务与“三资”管理信息系统，采取了村账村记、乡镇在线督导的管理模式，实现了村级财务的即时记账、实时监管、公开透明，提高了村主办会计的业务水平，提升了集体“三资”管理的质量。同时，扬州市大力推进“e阳光”手机APP，实现其与“三资”监管信息平台的融合，充分发挥手机APP和网络操作平台的双重优势，以便捷化、及时化、信息化的手段推送集体财务相关信息，保证财务公开化。截至2019年底，扬州市“三资”管理信息系统已录入基础数据近86.2万户，点击量83万多次，发布信息7.9万多条。

　　优化结算，保障安全。根据江苏省农村集体“三资”管理专项治理的工作部署，为进一步规范农村集体资金管理，优化结算方式，提高财务透明度，扬州市于2017年11月制定《全面推行“村务卡”实行村级财务非现金结算的实施方案》，要求村务活动的日常开支均需通过银行转账或“村务卡”进行。在政策推动下，扬州市所有村(社区)都开设基本账户，全面推行“村务卡”制度。该项制度优势显著，村级财会人员在日常财务开支中不需要直接提取、保管或使用现金，保证了资金的安全运行，预防了腐败现象发生;也为村级财务的审核提供了有效支撑，实现了“在线审核、分级审批、实时高效、全程监督”的新型资金监管方式。截至2019年底，扬州市累计发放“村务卡”1868张，实现了村级全覆盖。

　　完善体系，规范交易。2014年4月，扬州市人民政府印发《市政府办公室关于加快推进农村产权交易市场建设的意见》，提出要建立健全市、县、乡三级农村产权交易体系。同年，扬州市陆续出台《扬州市农村集体资产交易管理暂行办法》《关于组织引导农村产权进场交易的指导意见》等，进一步对交易机构、范围、方式、程序、行为、争议处理等进行了合理修订。交易市场的建立对促进农村产权交易的公开公正、推动城乡生产要素的自由流动、优化资源配置和保障农民合法权益起到了重要的作用。2014年7月—2019年底，扬州市累计实现农村产权交易36433笔、83.46亿元，溢价3.76亿元，溢价率4.5%，位居江苏省前列。

　　双线督查，严格考核。为进一步了解农村集体资产管理和交易的工作进展、总结创新做法和典型经验，发现存在的问题，扬州市开展了“线上线下”结合的双线督查。“线上”主要对农村集体财务与“三资”管理信息系统、农村产权交易信息服务平台进行督查，重点检查集体财务的预算、记账情况，合同资金的收缴、公开规范化程度等;“线下”主要对农村集体“三资”监管制度建设、实体市场、台账资料等进行督查，重点检查专项审计问题的整改情况，制度执行、市场建设情况以及决策的民主、监督等合规情况。同时，扬州市将督查结果纳入考核体系，如将农村产权交易工作纳入农业农村工作和县(市、区)党政正职的考核内容;还对农村产权交易考核中业绩显著的20个乡镇进行奖励。

　　三、问题和建议

　　扬州市在农村集体资产的监管、交易中存在两方面制约因素，需进一步提升。

　　(一)“三资”监管水平待提升

　　农村集体的“三资”监管离不开完备的制度设计和专业的人才队伍。虽然扬州市的“三资”监管水平整体较高，但仍存在两个制约因素。一是农村集体财务与“三资”管理信息系统的信息化、智能化水平待提高，债权债务管理等功能需进一步完善。二是“三资”监管基层业务人员的专业化水平较低，人才匮乏。

　　建议强化农村集体的“三资”监管。一是进一步完善农村集体财务与“三资”管理信息系统，提高系统的信息化、数字化、智能化水平。重点加强村级债权债务管理、农村集体产权交易、专项应付款管理等方面的建设，提升信息系统在便捷、公开、预警等方面的功能。二是加大对村主办会计等参与资产管理和交易业务人员的培训，提高“三资”管理的专业化水平。同时，加强对相关业务人员的考核和奖励，强化约束、提高激励，稳定专业人才队伍。

　　(二)集体资产流转交易的规范化待提高

　　扬州市的农村产权交易成效显著，但仍有三方面提升空间。一是产权交易的政策设计需进一步完善，应根据实践结果进行动态调整。二是农村产权的抵押融资发展相对较慢。三是产权交易服务需根据市场需求进一步优化。

　　建议规范集体资产的流转交易。一是完善政策设计体系。根据双线督查的反馈结果，结合最新情况和问题，及时修订《扬州市农村产权交易管理办法》，补充和完善交易机构、范围、方式、程序、行为、争议处理等内容，提高规范化、程序化、严谨性，更好地为交易双方服务。二是推进农村产权抵押融资。在合法合规的情况下，稳步推进农村产权的抵押和融资，盘活农村集体资产，推动农村金融安全有序发展，为发展集体经济、发展农业现代化提供新动能。三是优化产权交易服务。以市场为导向，根据供需双方意愿，在公开公平公正的原则下实施农村产权交易的线上竞价，促进农村生产要素的合理流动，增加农村集体资产的收益。

　　(作者单位：农业农村部农村经济研究中心)