编者按：按照《2019年中央和国家机关督查检查考核计划》要求，2019年10月至11月，中央农办、农业农村部联合全国农村集体产权制度改革部际联席会议成员单位，组成9个督查组分赴福建、河南等18个省(自治区、直辖市)进行了实地督查。督查组采取随机抽查、座谈交流、查阅资料、农户访谈等方式对41个县(市、区)、近百个村进行了调查。从督查情况看，各地农村集体产权制度改革取得重大进展和显著成效，但仍面临改革进展不平衡不充分、工作程序不够规范、法律制度亟待健全、政策支持明显不足等共性困难和问题，需要引起高度重视，研究解决突出问题，确保各项改革任务按期保质保量完成。经授权，特选择部分督查报告予以刊发，供各地读者参考。

　　根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈2019年中央和国家机关督查检查考核计划〉的通知》要求，按照中央农办、农业农村部统一部署，第一督查组由中央农办副主任、农业农村部副部长韩俊带队，于2019年11月7日至8日赴福建省开展农村集体产权制度改革实地督查，走访了厦门市湖里区、同安区以及福州市福清市的4个村(社区)，随机抽查了泉州市安溪县、福州市鼓楼区的2个村。通过座谈交流、查阅资料、农户访谈等多种方式基本掌握了福建省推进农村集体产权制度改革情况。总的看，福建省委、省政府深入贯彻落实党中央、国务院关于农村集体产权制度改革的各项决策部署，吃透政策、组织得力、工作规范、进展顺利、成效明显。

　　一、推进农村集体产权制度改革的主要做法

　　福建省认真贯彻中央决策部署，全力推进农村集体产权制度改革，通过强化组织领导、先行开展试点、抓牢关键环节、推进制度创新，确保改革各项工作落实落地。

　　(一)党政高度重视，全力推动改革。福建省委、省政府将农村集体产权制度改革作为推动“三农”发展、实施乡村振兴的基础性战略性工作，建立健全“省级全面负责、市级协调指导、县级组织实施”的改革领导体制。一是强化组织领导。省委、省政府主要负责同志对农村集体产权制度改革亲自研究、亲自部署、亲自督导，多次作出指示批示;省委、省政府分管负责同志多次深入试点地区，调研督导改革试点工作;省委、省政府先后召开四次会议，对改革工作进行研究部署。二是完善工作机制。建立由省委、省政府分管负责同志任召集人，23个部门负责人为成员的省级农村集体产权制度改革联席会议制度，所有县、乡、村均成立党组织书记任组长的改革领导小组，形成省、市、县、乡、村“五级书记抓改革”的工作格局。三是做好培训宣传。省市县共举办农村集体产权制度改革培训班1600期，培训业务骨干约8.5万人次，确保农村基层干部至少参加一次培训，实现了“一竿子插到底”;通过给农民一封公开信、送农民一张“普通话+闽南语”光盘、在村里设立一面宣传栏“三个一”宣传方式，真正把农民发动起来。四是加强督导考核。省委深改委将农村集体产权制度改革列为2019年改革督察计划项目，各级均将改革工作列入党委书记述评和政府绩效考核内容，对工作滞后的县政府分管领导进行集体约谈，层层传导压力，推动任务落实。

　　(二)坚持试点先行，有序推进改革。福建省在推进农村集体产权制度改革过程中，坚持由点及面，压茬推进。一是有序扩大试点。2015年由闽侯县承担中央第一批试点任务;2017年至2018年又有3个地市、15个县列为中央试点单位，此外还自主选择了30个县作为省级试点单位;2019年又主动申请并承担了整省试点任务。二是加强制度设计。2017年，省委、省政府印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》;被确定为整省试点后，及时制定整省试点实施方案，细化了10项重点改革任务，明确了改革的时间表、路线图，特别在乡镇一级，通过书记抓、抓书记，落实了责任主体和改革任务。三是引入专家团队。各试点县探索采取政府购买服务等方式，委托会计师事务所协助开展清产核资工作，聘请律师团队指导开展成员身份确认、股份合作制改革等工作。有的乡镇统一委托律师事务所负责各村改革工作指导，大大降低了改革成本。四是总结积累经验。目前，各试点县已经基本完成改革工作，探索形成了一批可借鉴、可复制、可推广的改革经验。晋江市入选全国首批农村集体产权制度改革经验交流典型单位。福清市探索研究制定清产核资、成员确认、股份合作制改革等覆盖改革全流程的近100种标准化文书，推广到全省，发挥了很好的典型引路带动作用。

　　(三)规范改革流程，突出改革重点。福建省指导各地严把“清产核资、成员确认、股权设置、股权管理、组织建设”等五大关口，做到程序严格、操作规范，依法依规有序推进农村集体产权制度改革。一是规范开展清产核资。各地按照清查核实、公示确认、建立台账、审核备案、汇总上报、纳入平台等六个步骤，规范工作流程，实行民主公开，确保农民认可。厦门市湖里区禾山街道枋湖社区专门成立由社区“两委”干部、居民代表等组成的清产核资工作组，为防止清产核资过程中出现违规违纪现象，还成立了纪检监督小组，切实保障群众的知情权、参与权、监督权。二是扎实开展成员身份确认。全省91个县均制定集体经济组织成员身份确认的指导意见，并指导集体经济组织通过民主讨论决定成员身份确认的标准和条件。厦门市同安区五显镇三秀山村通过召开户代表会议，在逐人甄别、按户登记的基础上，对成员登记名册进行民主表决，并对表决结果张榜公示3次，每次公示7天，最终确认集体成员241人。为确保成员身份的唯一性，福清市还通过大数据分析比对，对全市范围内所有跨组、跨村、跨镇街的重复认定成员信息进行筛查，共清理“两头占”或“多头占”成员24271人次。三是有序开展折股量化。各地创新性开展工作，超额完成股份合作制改革任务。晋江市因村施策推进改革，在有经营性资产的村成立股份经济联合社，在有经营性资产的村民小组成立股份经济合作社，在暂时没有经营性资产的村组重点做好清产核资和成员身份确认工作。漳州市对一些没有经营性资产但有集体统一经营的资源性资产且收入较多的村，鼓励其将未承包到户的资源性资产也折股量化到本集体成员。

　　(四)注重探索创新，破解改革难题。福建省鼓励各地结合实际，推进制度创新，探索改革路径。一是探索股权管理方式。永春县探索实行“量化到人、发证到户、户内共享、静动结合”的股权管理模式，提出今后不论人口如何增减变化，本集体经济组织的股权总数和户内股权数量在15年内保持不变。二是探索完善股权权能。晋江市探索开展农村集体资产股权质押融资试点，按照“集体授信、内部分配、甄别放贷、集体处置、风险补偿”的原则，选取两个村先行开展股权质押业务，由晋江市农商银行向村集体分别授信2亿元，已有18位成员股东获得总计325万元的股权质押贷款。厦门市同安区与农商银行合作，创新推出金融产品“农股宝”，支持开展农村集体资产股权质押业务。三是探索发展集体经济。厦门市湖里区出台《扶持“村改居”社区预留发展用地建设项目的若干意见》，鼓励“村改居”社区充分利用人均15平方米的预留发展用地开发建设项目，市财政按项目投资的10%给予资金扶持，区财政按照市级扶持资金标准给予配套，最高不超过500万元。永春县坚持“绿水青山就是金山银山”理念，充分挖掘当地山、水、林、田等自然资源，推动集体资源变发展资本，桂洋镇组织8个村联合成立乡村旅游公司，共同开发水尾林生态景区建设，确保村集体经济持续增收。

　　二、改革的成效

　　从督查调研情况看，福建省农村集体产权制度改革取得积极成效，基层干部群众谈起农村集体产权制度改革都面带喜悦，乡村干部说“改革解决了产权归属不清、成员界定不明、收益分配不顺等三大问题”，农民群众说“改革把集体家底摸清楚了、把谁是成员搞清楚了、把集体和农民的关系理清楚了”。

　　(一)摸清了集体家底。目前，福建全省91个县的3万多个组、1.5万个村、74个乡镇集体经济组织已经全面完成清产核资工作，完成率100%，共清查核实集体资产总额1408.56亿元，其中经营性资产371亿元;集体土地总面积16032.72万亩，真正实现了集体资产“底清账明”。

　　(二)保障了成员权利。目前，福建省已有99.4%的村完成成员身份确认工作，各地在完成成员确认和股权量化后，都把股权证发到了农民手里，成为他们参加民主决策、参与收益分配的基本依据。福清市海口镇牛宅村的村干部告诉督查组成员，虽然现在村里还没分红，但是农民对手里的股权证都很在乎，因为这是他们的财产权利证明，代表他们是集体的一分子。

　　(三)分享了改革成果。改革密切了集体与农民的利益联结，使集体成员既看得见集体资产，又摸得着改革红利。通过改革，厦门市湖里区枋湖社区近十年的年经营收入从200万元增长到近2亿元，成员每年分红从200元增长到约2万元，农民的“红本本”真正变成了“红票票”。

　　(四)强化了基层基础。通过改革，探索了农村集体经济新的实现形式和运行机制，形成了有效维护集体经济组织成员权利的治理体系。在督查组所到的每一个村，村干部的精气神都非常好，对于带领村民走共同富裕道路、促进集体经济发展都充满了信心。基层干部普遍反映，改革后集体的凝聚力和向心力增强了，以前“散”的农民又重新“聚”起来了，党在农村的执政基础也进一步夯实了。

　　三、存在的主要问题

　　福建省在农村集体产权制度改革工作中仍然存在一些困难和问题。

　　(一)部分地方清产核资数据填报不规范。有的地方在资源性资产清查工作中，存在宅基地面积填报缺数、村干部对本村宅基地底数说不清的情况。经了解，这一问题的原因是当地自然资源部门只提供了已完成房地一体确权登记的宅基地信息，村集体没有将未登记的宅基地纳入清产核资范围。有的地方在资产负债表中，没有按照相关要求对经营性资产、非经营性资产进行分析填列，造成集体资产数据缺失。

　　(二)有些地方群众合法权益没有得到有效保障。个别地方在确认成员身份时，对户籍仍在本村的外嫁女，在没有向婆家函询确认的情况下，直接将其排除在本村集体成员之外。有的地方没有征求农民群众意愿，在政府出台的文件中对设置集体股的上限和下限统一提出要求，改革中集体经济组织大多按照文件规定的比例上限设置集体股。

　　(三)有的地方改革政策没有充分落实。中央要求，有集体统一经营资产的村组应建立健全农村集体经济组织，有的村民小组拥有厂房、物业项目等集体经营性资产，但尚未建立组级集体经济组织。根据现行政策，县级农业农村部门负责向本辖区农村集体经济组织发放登记证，对于不设农业农村部门的地区，其辖区内集体经济组织应由上级农业农村部门负责发放登记证，但有的地方却由市政园林等其他部门负责农村集体经济组织的登记赋码工作。

　　(四)法律和政策支持不到位。虽然《民法总则》已经赋予农村集体经济组织特别法人地位，但是目前还没有一部专门法律对其法人属性、功能作用、业务范围、运行机制等作出规定，随着农村集体产权制度改革不断深化，迫切需要通过专门立法予以明确。此外，支持农村集体经济发展的金融、土地、资金、项目规划、产业布局、人才队伍等方面政策仍比较少，改革后集体经济组织税赋较重，一定程度上影响了基层推进改革的积极性。厦门市反映，改革后成立的村(社区)股份经济合作社需要缴纳增值税、企业所得税、个人所得税等9项税费，综合税率达到18%左右。

　　四、相关工作建议

　　农村集体产权制度改革是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是巩固和完善中国特色社会主义制度的必然要求，管长远、管根本、管全局。党的十九届四中全会决定提出，“深化农村集体产权制度改革，发展农村集体经济，完善农村基本经营制度”。为深入贯彻落实十九届四中全会精神，确保按期保质保量完成各项改革任务，提出以下工作建议。

　　(一)进一步巩固试点成果，深入推进改革。农村集体产权制度改革是实施乡村振兴战略的基础性、系统性、综合性任务，在改革中要与其他改革相衔接，使农村各项改革相得益彰，发生“化学反应”，把制度优势转化为治理效能。要尊重农民群众意愿，发挥农民主体作用，挖掘农民群众智慧，把改革的事情交给农民自己去处理。对于已经完成试点任务的地方，要在研究完善政策、盘活存量资产、释放改革动能上下功夫，不断巩固拓展改革试点成果，不断推动改革向纵深发展。

　　(二)进一步加大改革力度，加强工作指导。按照中央统一部署，整省试点单位应在2020年10月底前全面完成改革任务，各地要提高政治站位，统筹安排进度，加快面上改革推进步伐，确保如期完成改革任务。改革中，要加强具体问题指导，坚持正确改革方向。清产核资方面，要对照中央政策要求，及时组织“回头看”，认真开展查缺补漏，确保原始报表数据准确、内容完整、档案规范。成员确认方面，要指导集体经济组织民主制定成员身份确认办法，既着眼于化解历史矛盾，又着眼于解决新情况新问题。股权设置方面，是否设置集体股应由本集体经济组织成员民主讨论决定，要把选择权交给农民，而不是代替农民选择。组织建设方面，要指导有集体统一经营资产的村组尽快建立健全集体经济组织，并在农业农村部门办理登记注册。

　　(三)进一步树立典型，加大宣传发动力度。先行试点、先抓典型，在摸清规律、总结经验的基础上指导面上铺开，是农村集体产权制度改革顺利推进的一条宝贵经验。要强化改革宣传动员，发挥典型示范作用，在认真分析城中村、城郊村、农业村等不同类型地区试点的基础上，指导各地先行先试、积极探索、打造典型，为其他地区树立学习借鉴的模板。刚启动改革的地区要主动到先行试点地区考察取经，结合本地实际积极推进制度创新，勇于探索破解改革遇到的难题;先行试点地区也要主动向其他地区传经送宝，及时开展试点工作“回头看”，确保试点成果经得起检验。

　　(四)进一步加强工作保障，形成改革推进合力。农村集体产权制度改革涉及多方面的利益，也涉及多部门的职责，头绪多、难度大，需要进一步加大改革保障力度，形成推进改革工作的合力。要巩固党委政府负总责、农业农村部门牵头、各部门通力协作的改革工作机制，为顺利完成改革任务奠定组织基础。要加强基层农村经营管理队伍建设，确保集体资产有人管、各项工作不断线，为深入推进改革提供人才支撑。要加快农村集体经济组织立法探索，研究完善支持农村集体产权制度改革和集体经济发展的税收、财政、金融、用地等多方面政策，为发挥集体经济组织功能作用夯实制度保障。

　　(督查组组长：韩俊，中央农办副主任、农业农村部副部长。督查组成员：赵阳，农业农村部政策与改革司司长;刘光明，农业农村部政策与改革司二级巡视员;余葵，农业农村部政策与改革司二级巡视员;陈春良，农业农村部办公厅正处长级秘书;王刚，农业农村部政策与改革司一级主任科员;冯丹萌，农业农村部政策与改革司干部)