泸县是四川省西部丘区的一个农业大县。2015年以来，泸县依托农村宅基地改革试点，通过做活宅基地改革大文章，有效解决了乡村发展的用地、空间、资金等大难题。三年的试点期，全县共腾退宅基地并复垦耕地18488亩，12550户农村土坯房全部消除，农村居民年均可支配收入从10455元提高到16765元，村集体经济平均收入从1.2万元提高到超过100万元。

　　落实所有权，以赋权扩能助推基层组织振兴

　　一是确权登记，把权属“定”下来。按照落实所有权、保障资格权、放活使用权的改革要求，全县组成以县、镇、村、组四级干部为主的调查组，实施全面摸底调查，摸清了农村人口外流、土地流转加速、空闲宅基地搁置、建设用地配置僵化等情况，结合城乡地籍信息整合试点，逐户建立精准宅基地台账，颁发土地使用权证25.4万宗，占宅基地总量的94.4%，颁发不动产证2.1万本。同时，结合消除农村土坯房项目，对部分农房进行精准测绘，依法落实宅基地所有权人、资格权人和使用权人，打牢了宅基地“三权分置”的改革基础。

　　二是有偿退出，把资产“收”上来。泸县共有26.88万户、24.3万亩宅基地，其中闲置宅基地8.2万户7.38万亩，这部分宅基地上的房屋大多是土坯房，闲而不退、烂而不修、破而不拆，农民不能住，村集体不能管，是名副其实的“死资产”。在改革中，通过政策引导，鼓励农民自愿退出宅基地，保留其宅基地资格权，也可以放弃宅基地资格权，由村集体给予退出宅基地补助及房屋残值补偿，消除破旧房屋，户均获得补偿收入4.2万元。村集体通过收回闲置宅基地，补充集体耕地，获得建设用地指标，盘活闲置资产，把“死资产”变成“活资产”，增加集体经济收入。试点以来，全县共退出宅基地28625户18488亩，村集体经济收入平均突破100万元，极大激发了村集体经济活力。

　　三是依法取得，把资源“管”起来。改革中，始终坚持宅基地归集体所有的性质，建立健全宅基地依法取得、面积法定、有偿使用、有偿退出等制度，对退出老宅基地新建住宅的，原则要求到新村聚居，按每人生活居住地30平方米、附属设施用地20平方米审批;对3人以下的户，允许在法定面积外有偿取得，总面积控制在3人标准以内;对其他新建超占法定面积部分，参照集体经营性建设用地入市标准缴纳超占使用费，已收取1373万元。强化村集体在宅基地规划、建设、管理方面的职责，通过完善村民自治制度，成立村级土地管理委员会、议事会、股份合作社、纠纷调解委员会，完善运行规则和章程，着力增强村级组织自治力。同时，增强镇级权能，向镇级政府下放存量宅基地审批权、违法占地执法权，建成“批、供、用、管”一体化县级宅基地管理信息平台，提升管理效率，全县违占宅基地现象比改革前减少80%。

　　四是复垦整治，把荒地“用”起来。改革前，全县闲置宅基地8.2万户7.38万亩既是“死地”，也是荒地，房不能住，地不能种。改革后，对农民自愿退出的宅基地，由镇、村、社组织全面复垦整治，强化复垦耕地培肥，确保复垦质量提升，实现耕地连片发展。对复垦新增的耕地，暂时由退出户自己耕种，鼓励农民和村社集体将复垦耕地集中连片，通过土地流转、联合经营等方式，促进农业规模化经营和农村新业态发展，增加集体和农民收入。试点以来，全县共复垦宅基地面积18488亩，为乡村振兴发展用地提供了多元保障。

　　保障宅基地资格权，以农民有序流动助推城乡统筹

　　一是规划引领，促进农民到新村聚居。全县封顶固化宅基地总量24.3万亩、底线保障10.5万亩。在保证耕地总量不减和宅基地总量管控、底线保障的基础上，完成了65个新村“多规合一”规划编制，优化重构宜居适度的乡村生活空间、集约高效的乡村生产空间、山清水秀的乡村生态空间，推动城市基础设施向农村延伸，实现城乡基础设施一体化，分类推进幸福美丽新村建设，为农村居民有序流动提供了更多的自由选择，引导农民从传统散居向小规模聚居转变。

　　二是政策引导，促进农民到城镇落户。针对农民在城镇购买商品住房后，不愿意将户口转入城镇，担心农村承包地、宅基地等权属被收回的现状，通过政策引导，鼓励有条件的农户到城镇社区居住，助推城乡统筹发展。对进城镇安居自愿退出宅基地及房屋后，未将户口转入城镇的，人均享有3000元、最多不超过5人的补助，享有与原集体经济组织成员同等权利;对自愿将户籍转入城镇社区的，另行给予社保补助等优惠，可以保留其宅基地资格。试点中，全县有0.5万农民进农村社区居住，10.5万人进城镇社区居住，进城安居后保留宅基地资格权的达10.25万人。

　　三是跨区配置，促进农民跨区域居住。改革前，农村居民只能在本村、本组集体经济组织内享有宅基地资格权，不能跨区域取得宅基地，造成“人地束缚”，制约自由流动。改革中，鼓励有节余宅基地指标、有建设用地规划、有明显区位优势、有较好设施配套的村，统规统建农村社区，按照宅基地县内统筹配置的原则，允许其他镇、村农民在自愿退出原宅基地后，通过跨村跨镇申请有偿取得宅基地，推动宅基地资格权自由流动，让农民获得更多选择居住权，聚力建设农村社区和就地城镇化的特色小镇。玉蟾街道玉蟾村利用农户退出宅基地指标，统规统建占地26.4亩的山河社区，引导104户农户跨区集中居住(其中：外村人45户162人)。试点以来，全县共建成幸福美丽新村35个，550户农民实现了跨区居住，探出了农村居民跨区取得宅基地的新路。

　　四是以地换房，保证困难群体住有所居。为改变部分“五保户”“特困户”等特殊困难群体居住条件差、生产技能差、生活较困难的情况，泸县将宅基地改革与脱贫攻坚结合起来，鼓励村集体利用宅基地腾退指标，结合异地扶贫搬迁项目等，统规统建安康公寓，房屋所有权和土地使用权属于村集体，特殊困难群体在自愿退出宅基地后，申请免费入住，保留其宅基地资格权，仅以宅基地使用权置换房屋居住权，有效解决了农村弱势群体的安居、养老问题。试点中，建成嘉明、喻寺等安康公寓20个，882户2087人实现“以地换房”，住有所居，其中：非建档立卡贫困户296户，占34%，一般贫困户586户，占66%。

　　放活宅基地使用权，以宅基地多元价值助推增收致富

　　一是以地融资，唤醒“沉睡”的宅基地。探索建立宅基地及农房抵押融资机制，市、县财政共同出资设立风险补偿基金1000万元，协调农行、农商行、商业银行等金融机构开展宅基地及农房抵押贷款业务，“政银携手”解决农村房屋、土地等资产变现融资难问题。试点中，共有234户农户实现宅基地及农房抵押贷款4197万元。

　　二是以地置业，活跃“僵化”的宅基地。泸县面对乡村振兴对多元化新业态的需求，允许农民以合法宅基地使用权与村股份经济合作社等第三方共建共享，农民获得住房，第三方获得集体建设用地住房或经营性用房，采取分割登记方式确权发证，将农民住房分摊土地部分明确为宅基地，将第三方房屋分摊土地部分明确为一定年限的集体建设用地，将社会资本投入“僵化”的宅基地，有效解决了农民建房资金不足难题，保证农民有房住、第三方有房经营，农民“以地置业”。在谭坝新村、龙桥生态园有5户农户与第三方合作建房，兴办了农家乐、农家超市和发展乡村民宿等，实现“以地置业”，丰富发展了农村产业形态，促进了乡村振兴。

　　三是以地增收，繁荣“荒芜”的宅基地。允许农户以退出的宅基地指标，采取入股、联营等方式，结合农业产业化项目的实施，与新型农业经营主体合作，投资兴办实体企业，实现农民借资、新型经营主体借地创业。全县共有512户农户与第三方合作联营，其中喻寺谭坝村通过整合农业产业化项目资金，修建了众创工业园，占地58.6亩，总投资1950万元，其中村集体占股份200万股，农民占58.6万股，每年每户农民可得分红3万余元。

　　用活分配权，以土地节约集约利用助推高质量发展

　　一是统筹利用，保障多方建设用地需求。对宅基地退出形成的建设用地指标，村组在留足本级宅基地分配保障数量和经济社会发展所需的前提下，通过县内有偿调剂平衡区域需求，通过政府保底收储和市内流转用于城镇建设和产业发展，多形式“统筹利用”，满足多方需求，释放土地红利。试点中，全县共获宅基地退出复垦指标18488亩，其中：107亩用于农民建新安置，577亩用于农村集体经营性建设用地入市，945亩用于保障户有所居，14155亩用于城镇建新报征，另预留2704亩拟用于乡村振兴产业用地，催生了乡村旅游、农村康养、电子商务等新产业新业态，建成了产村一体的田坝新村、村庄聚居的山河社区、三产融合的谭坝田园综合体、就地城镇化的龙桥社区等示范点。

　　二是同等入市，构建城乡统一的建设用地市场。泸县对退出宅基地节余指标的重新分配、同等入市，形成了城乡统一的建设用地市场，打破了集体经营性建设用地利益分享界限。对退出宅基地节余指标，通过规划布局、指标覆盖、补偿安置、行政审批调整为集体经营性建设用地，在确权登记后，在县公共资源交易中心平台上挂牌交易，可出让、租赁、入股、抵押，享有与国有建设用地同等的权利义务，实现同权同价、同等入市，用于满足农村非公益性项目建设用地需求，形成以国有土地为主体、集体经营性建设用地为补充的城乡统一建设用地市场。试点中，全县调整为集体经营性建设用地的有622亩，入市土地亩均20.8万元。土地增值收益，县级征收20%-50%调节金，村提取10%调转金，剩余归集体经济组织，实现农民、集体、政府三方受益。

　　三是规范管理，引导农村形成文明乡风。泸县健全征地项目认定机制，严格按照征地程序，多元化保障农民安置补偿，确保征地工作规范有序。试点以来，全县共实施征改面积2160亩，亩均提高土地补偿2.8万元，对符合条件的被征地农转非人员全部办理城镇养老、医疗、失业保险等，保证失地农民就地城镇化。将宅基地结余指标通过征收满足公益性项目建设用地需求，推动一批文化、体育、娱乐设施加快建设，提升生产、生活、生态“三生”空间，引领农村形成文明乡风。目前，泸县农村居住类土坯房得到全面消除，水、电、路、气、光纤等设施通村达户，其中水泥公路社社通、城乡公交村村通，基本实现城乡设施一体化，成功打造了龙桥文化生态园等一批美丽乡村典范。

　　(本文由四川省泸县人民政府供稿)

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